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III Seminário Internacional de Direito Registral Imobiliário: acompanhe as palestras


O Boletim Eletrônico IRIB, BE, vai publicar as apresentações do Brasil, Espanha, Argentina e Chile

Nos dias 2 e 3 de abril de 2008, o Irib realizou importante seminário internacional de Direito registral imobiliário no auditório da Universidade Fundação Educacional Serra dos Órgãos – Unifeso, em Teresópolis, no Rio de Janeiro.

O evento foi organizado em parceria pelo Instituto de Registro Imobiliário do Brasil, Irib; Curso de Graduação em Direito do Centro de Ciências Humanas e Sociais da Unifeso; Associação dos Registradores Imobiliários de São Paulo, Arisp; Associação dos Serventuários de Justiça do Estado de Minas Gerais e Associação dos Notários e Registradores de Minas Gerais, Serjus-Anoreg/MG; Colégio de Registradores da Espanha e Cadri, Curso Anual de Direito Registral Iberoamericano.

O evento apresentou palestras e debates de temas específicos da área registral imobiliária. Os países participantes expuseram o funcionamento do sistema registral imobiliário em seus países: Brasil, Espanha, Portugal, Chile e Argentina.

O BE passa a publicar os trabalhos e apresentações cedidas durante o evento. Nesta edição, leia a íntegra da palestra apresentada pelo registrador Marcelo Melo (Araçatuba, SP).

As Comunidades Quilombolas e o Registro de Imóveis
Marcelo Augusto Santana de Melo*
 
Zumbi, em 1694, abandonou as técnicas de guerrilha e decidiu lutar abertamente contra os portugueses e defender o Quilombo dos Palmares, tentativa que não impediu a destruição total da comunidade, resultando posteriormente na sua morte. No entanto, é considerado um marco na história brasileira porque simboliza o início da luta pela igualdade racial no país (texto inspirado e extraído do artigo Valeu Zumbi, do presidente da Fundação Cultural Palmares)
 
Palmares
 
Os quilombos, mais que redutos de escravos, representavam muitas vezes verdadeiros Estados, com organização, trabalho, governo, história (Belisário dos Santos Júnior).

1. Introdução

Tenho estudado e escrito nos últimos anos várias matérias que a princípio não teriam nenhuma correlação lógica com o Registro de Imóveis e, após alguma reflexão ou espanto, verificou-se que o absurdo perde um pouco sua face aterrorizadora. Isso ocorreu, primeiramente, com o meio ambiente, quando apresentei um trabalho no Congresso Nacional de Registradores em Maceió, Alagoas em 2004, onde cheguei a ouvir comentários perplexos de alguns registradores com algumas idéias por mim apresentadas como a averbação de área de preservação permanente, áreas contaminadas, auto de infração ambiental, entre outras. Ocorre que, muitas das idéias (nem todas minhas, faça-se justiça) nesses últimos anos ganharam importância como a publicidade registral das áreas contaminadas, em que o Brasil, através Estado de São Paulo, tornou-se o segundo país no mundo a outorgar publicidade registral.

Posteriormente, escrevi sobre a Mata Atlântica e o Registro de Imóveis, limitações administrativas provisórias, florestas públicas, terras indígenas e no momento, atrevo-me a escrever sobre as Comunidades Quilombolas e o Registro de Imóveis.

A matéria é delicada porque, antes da análise puramente registral, é preciso adentrar em assunto conhecido e pouco enfrentado pelos brasileiros por diversas razões. A principal dela, talvez, seja o receio de olharmos para nosso passado com olhos desnudos e reconhecer que não podemos viver o presente e o futuro sem aprender com os erros antes cometidos para, enfim, conferir o verdadeiro valor a determinadas culturas enraizada em nossa sociedade há séculos.

2. Comunidades remanescentes de Quilombo

O Brasil como é cediço foi um dos países que recebeu a maior quantidade de escravos em todo o planeta, quase a totalidade deles capturados e trazidos da África.
 
Quilombo
 
Quilombolas são descendentes de escravos negros cujos antepassados no período da escravidão fugiram dos engenhos de cana-de-açúcar para formar os agrupamentos de refugiados e de resistência chamados de quilombos. A palavra quilombo deriva  de “kilumbu”, termo que nos dialetos ou idiomas quimbundo e umbundo (Angola) e quicongo (Congo) significa recinto fechado.

O conceito de quilombo no aspecto antropolótico também é semelhante:

Toda comunidade negra rural que agrupe descendentes de escravos vivendo da cultura de subsistência e onde as manifestações culturais têm forte vínculo com o passado” (Quilombos em São Paulo, IMESP, 1997, São Paulo, p. 47).

A Associação Brasileira de Antropologia - ABA - em encontro realizado em 1994 no Rio de Janeiro, aduz que “... hoje a situação presente dos segmentos negros em diferentes regiões e contextos e é utilizado para designar um legado, uma herança cultural e material que lhe confere uma referência presencial no sentimento de ser e pertencer a um lugar e a um grupo específico” (Garcia, José Milton).

Essas comunidades de relevantes valores histórico e cultural somente foram reconhecidas por uma Constituição Federal em 1988, em cujo Ato das disposições Constitucionais Transitórias, no artigo 68 estabelece que “aos remanescentes das comunidades dos quilombos que estejam ocupando suas terras é reconhecida a propriedade definitiva, devendo o Estado emitir-lhes os títulos respectivos”.

Trata-se, sem dúvida, de norma declaratória de direito já incorporado ao patrimônio da comunidade, a Constituição Federal apenas ratifica situação pré-existente e consolidada. O Poder Público recebe no artigo obrigação de outorgar os títulos, providência que por si já bastaria para iniciar o procedimento. Não obstante, em razão da complexidade e necessária configuração de conceitos, não estamos diante de norma constitucional de eficácia plena, sendo necessária a regulamentação legal para sua aplicação.          

O Brasil subscreveu a Convenção 169 da Organização Internacional do Trabalho (OIT) sobre Povos Indígenas e Tribais, de 27 de junho de 1989, passando a vigorar no Brasil somente em 2004. A Convenção assegura, entre outros direitos, que nenhum Estado tem o direito de negar a identidade de um povo indígena ou tribal que se reconheça como tal. Garante também às comunidades quilombolas o direito à propriedade de suas terras e estabelece a necessidade de consulta sobre todas as medidas suscetíveis de afetá-las.

Não existiu regulamentação legal no sentido estrito do art. 68 do ADCT da Constituição Federal; no entanto, a opção legislativa foi o decreto regulametador nº 4.887, de 20 de novembro de 2003, que considera “remanescentes das comunidades dos quilombos, para os fins deste Decreto, os grupos étnico-raciais, segundo critérios de auto-atribuição, com trajetória histórica própria, dotados de relações territoriais específicas, com presunção de ancestralidade negra relacionada com a resistência à opressão histórica sofrida”.

É inegável que o ideal seria que a norma constitucional fosse seguida de lei federal para tornar mais claro e sólido o procedimento de outorga dos títulos às comunidades, já que o decreto é um instrumento frágil e flexível, não obstante, não entraremos no mérito de sua eficácia e passaremos diretamente à análise do procedimento atualmente vigente.

O procedimento de titulação de comunidades quilombolas é complexo, envolvendo várias etapas até a conclusão, estando a presidência e responsabilidade a cargo do Ministério do Desenvolvimento Agrário através do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária – INCRA (art. 2º), que pode estabelecer normas técnicas para a efetivação da titulação, o que tem acontecido nos últimos anos através de instruções normativas. Ocorre que já foram publicadas diversas instruções nos últimos anos, razão pela qual a fragilidade e mutabilidade das mesmas nos levam a utilizar, apenas como parâmetro, o decreto regulamentador que atualmente também está em fase de estudo e reformulação pelo Governo Federal.

3. O caminho da titulação  
 
Marcelo Melo
 
1.Abertura do procedimento:

A abertura do procedimento se realiza através de requerimento da comunidade, impulsionando a atividade estatal para o reconhecimento do remanescente de quilombo. Embora se entenda que o Estado tem o poder-dever de outorgar os títulos optou-se no sentido de que a iniciativa deve partir da própria comunidade.

2. Caracterização da comunidade

A principal informação que o requerimento deverá conter é a autodefinição como comunidade quilombola de acordo com o § 4º do decreto e Convenção 169 da Organização Internacional do Trabalho (OIT).

A autodefinição da comunidade como remanescente de quilombo será inscrita no Cadastro Geral da Fundação Cultural Palmares, que expedirá certidão respectiva.

3. Produção do Relatório de Identificação

Esse relatório tem por objetivo identificar o território ocupado pela comunidade quilombola, bem como a situação fundiária daquela terra. O relatório deve ser composto pelas seguintes peças: relatório antropológico; planta e memorial descritivo do território; cadastramento das famílias quilombolas; cadastramento dos demais ocupantes; levantamento da cadeia dominial da área e parecer conclusivo da área técnica do INCRA.

A produção do relatório é de responsabilidade das Superintendências Regionais do Incra, que podem executá-lo com seu próprio corpo técnico ou por meio da celebração de convênios com outras instituições.

4. Publicação do edital.

Após concluir os trabalhos de campo de identificação, delimitação e levantamento dos possuidores e detentores de direito real pela pesquisa no Registro de Imóveis, o INCRA publicará edital por duas vezes consecutivas no Diário Oficial da União e no Diário Oficial da unidade federada onde se localiza a área sob estudo (art. 7º).

5. Consulta a órgãos e entidades.

O relatório após concluído será remetido para apreciação e, se for o caso, apresentar impugnação fundamentada, às seguintes entidades: Instituto do Patrimônio Histórico e Nacional – IPHAN, Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis – IBAMA, Secretaria do Patrimônio da União, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, Fundação Nacional do Índio – FUNAI, Secretaria Executiva do Conselho de Defesa Nacional e Fundação Cultural Palmares

6. Julgamento das contestações e manifestações.

Na hipótese de existir contestação do relatório por parte dos proprietários, ocupantes de áreas incidentes no território quilombola, ou terceiro interessado, as mesmas serão apreciadas pelo órgão da Superintendência do INCRA denominado Comitê de Decisão Regional. Esse Comitê é responsável também por analisar as eventuais manifestações dos demais órgãos públicos. Sendo acatada a contestação, poderão ser realizadas alterações no relatório com nova publicação de edital

7. Portaria do INCRA e da União

Concluídos os trabalhos, não sendo apresentada impugnação e não existindo controvérsia sobre a propriedade do imóvel onde se localiza a comunidade remanescente de quilombo, é publicada portaria pelo INCRA, reconhecendo e declarando como territério da comunidade remanescente de quilombo a respectiva área. A portaria deverá ser publicada no Diário Oficial da União e conter a descrição da área.

8. Identificação da propriedade da área

Após a portaria deverá ocorrer a identificação da propriedade da área em que se localiza o remanescente de quilombo, o que pode não configurar tarefa das mais fáceis, tendo em vista que a área pode estar localizada em áreas particulares onde será necessário o processo de desapropriação, áreas de alguma unidade de conservação ou, ainda, configurar terra devoluta de estados-membros.

9. Demarcação física

Nesta fase a área é demarcada fisicamente através de marcos e realizado o memorial descritivo e planta definitivos.

10. Outorga do título.

Não existindo qualquer impedimento e cumpridas as etapas anteriores, a União e INCRA emitirão a outorga do título de comínio em favor da associação que representa a comunicade quilombola. O título deverá conter ainda a descrição do imóvel, registro anterior e cláusula especial de que o imóvel é indivisível, além de inserção de cláusulas de inalienabilidade, imprescritibilidade e de impenhorabilidade (art. 17 do decreto regulamentador).

10. Registro no Registro de Imóveis

Trata-se da última e não menos importante fase, já que somente o registro no Registro de Imóveis confere direito real às comunidades quilombolas, além da publicidade registral e eficácia contra terceiros.

4 . Terras de quilombo tituladas e dimensão dos territórios titulados
Em novembro de 2007, 81 territórios quilombolas encontravam-se titulados num total de 933.327,32 hectares. Essas titulações beneficiaram 136 comunidades quilombolas (com cerca de 8.742 famílias). Até essa data, o Pará continuava como o estado com a maior extensão titulada: 543383,02 hectares, o que corresponde a cerca de 58% do total já regularizado.

(Fonte: Comissão Pró-Índio de São Paulo)

5. Publicidade registral das comunidades remanescentes de quilombo

5.1   Base imobiliária

O objetivo do nosso trabalho é analisar os aspectos registrários, mas para isso foi preciso introduzir o leitor nos aspectos histórico, cultural e procedimental das comunidades remanescentes de quilombo, ainda que em linhas gerais corramos o risco de escrever algo inconsistente ou que não configure a realidade técnica existente, tamanha a complexidade e especificidade da matéria.

O primeiro aspecto relevante é que o decreto regulamentador elegeu a publicidade registral como forma de garantia e eficácia perante terceiros das áreas remanescentes de quilombo, o que também não deixa de configurar responsabilidade do Registro de Imóveis para cumprir a finalidade então esperada.

Salienta-se que o sistema de Registro de Imóveis brasileiro foi criado, a princípio, para configurar maior certeza ao mercado imobiliário, exercendo controle e segurança jurídica aos negócios realizados. Em outra oportunidade ousamos conceituar o Registro de Imóveis “como órgão auxiliar do Direito Civil destinado ao assentamento de títulos públicos e privados, outorgando-lhes oponibilidade a terceiros, com ampla publicidade e destinado ao controle, eficácia, segurança e autenticidade das relações jurídicas envolvendo imóveis, garantindo-lhes presunção relativa da prova da propriedade” (Breves anotações sobre o Registro de Imóveis. Boletim do IRIB em Revista, v. 327, p. 32-49, 2006.).

E para garantia dos direitos de terceiros, criou-se a figura da matrícula[1]que representa a individualidade do imóvel, sua situação geográfica e perfeita descrição (art. 176 da Lei 6.015/73). Assim, todo imóvel deverá possuir uma matrícula no Registro de Imóveis para publicizar através do registro os direitos a eles relativos. Mas não é só. Para a abertura da matrícula é preciso que exista uma cadeia dominial (transcrições, registros anteriores) que legitimam e autorizam a continuidade dos direitos. É o que chamamos de princípio da continuidade ou trato sucessivo.

O princípio da continuidade ou do trato sucessivo tem alcance puramente formal, ou seja, visa a conseguir que o histórico registral de cada imóvel seja autêntico e completo, tomando-se necessária uma continuidade entre os lançamentos inerentes a esse mesmo imóvel. A análise a ser realizada é subjetiva, ou seja, deve observar o encadeamento dos titulares dos respectivos direitos reais.

É preciso, dessa forma, conciliar os princípios da unicidade matricial e continuidade com as áreas remanescentes de quilombo, o que não é tarefa das mais singelas devido às peculiaridades dessas áreas.  Esse tem sido o principal problema registral para o término do procedimento de titulação dos remanescentes de quilombo, a existência ou pré-existência de base imobiliária (matrícula) para se proceder ao registro da transferência de domínio geralmente da União.

A Fundação Cultural Palmares e o Ministério da Cultura em recente estudo divulgado com relatoria de Zélia Amador de Deus, concluiu que a proposta para resolver o problema seria a “a alteração na lei de registro público nº 6015/73. Incluir na lei de registro público, o registro imediato das terras tituladas pertencentes as comunidades remanescentes de quilombo” (www.palmares.gov.br).

Com efeito, o caminho ordinário então utilizado pela União para proceder a abertura de matrícula no Registro de Imóveis de seus imóveis é o procedimento discriminatório previstos no Decreto-Lei nº 9.760, de 05 de setembro de 1946 e Lei nº 6.383, de 07 de dezembro de 1976, procedimento complexo e moroso e de competência também do INCRA, podendo ser administrativo ou judicial. O objetivo do processo discriminatório é separar as terras públicas das particulares, mediante verificação da legitimidade dos títulos de domínio particular, apurando, por exclusão, as terras do domínio público.

No entanto, como anteriormente havíamos chamado a atenção no estudo sobre Terras Indígenas, já existe previsão legislativa para a abertura de matrícula em áreas da União. Com efeito, “a Lei 5.972, de 11 de dezembro de 1973, permite a abertura de matrícula de áreas públicas no Registro de Imóveis, independente do título anterior (parágrafo único do art. 2º) estabelecendo alguns requisitos, e pode ser utilizada perfeitamente para as terras indígenas” (O Registro de Imóveis e as Terras tradicionalmente ocupadas pelos Índios. Boletim do IRIB em Revista (Online), v. 2918, p. 1, 2007).

A princípio, entendemos que a Lei nº 5.972/73 não está revogada porque inexiste incompatibilidade direta com a normativa registrária vigente (Lei 6.015/73), mesmo porque dita lei sofreu alteração expressa pela Lei 9.821, de 23 de agosto de 1999 e foi regulamentada recentemente através do Decreto nº 3.994, de 31 de outubro de 2001.

Outro instrumento recente que a União possui para demarcar e abrir matrículas de seus imóveis decorrentes de regularização fundiária de interesse social foi criado pela Lei nº 11.481, de 31 de maio de 2007, que introduziu os artigos 18-A a 18-F no Decreto-Lei nº 9.760, de 05 de setembro de 1946; no entanto, perfeitamente aplicado analogicamente, a meu ver, às regularizações de terras de comunidades remanescentes de quilombo.

O procedimento tem sido amplamente discutido desde a publicação da lei, e singelamente consiste em procedimento administrativo presidido pelo Registro de Imóveis a requerimento da União através da Secretaria do Patrimônio da União, instruído com planta e memorial descritivo da área a ser regularizada, planta de sobreposição da área demarcada com a sua situação constante do registro de imóveis, entre outros documentos.

O Registro de Imóveis prenotará e autuará o requerimento, procedendo todas as buscas em seus livros com relação a eventuais direitos e matrículas sobre a área. Inexistindo matrícula ou transcrição anterior e estando a documentação em ordem, o oficial do registro de imóveis abrirá matrícula do imóvel em nome da União. Havendo registro anterior, o oficial do registro de imóveis deve notificar pessoalmente o titular de domínios confrontantes, ocupantes e terceiros interessados.

Não existindo impugnação ao pedido, e decorrido o prazo legal, o oficial do registro de imóveis concluirá o procedimento e procederá a abertura da matrícula. No caso de impugnação, o oficial do registro de imóveis dará ciência de seus termos à União e não existindo acordo, encaminhará o procedimento ao juiz competente.

Observa-se, assim, que a utilização das leis federais nºs 5.972, de 11 de dezembro de 1973 e 11.481, de 31 de maio de 2007, é plenamente possível, sendo que a analogia pode e deve ser utilizada para o último diploma legal, porque estaríamos também diante de regularização de área com finalidade social. Mas reconhecemos novamente que o desenvolvimento dessas duas novas possibilidades de abertura de matrícula de bens públicos deve ser fruto de trabalho e discussão, sempre no sentido de facilitar o acesso da transmissão da propriedade pública para as comunidades remanescentes de quilombo, porém nunca perdendo a finalidade que o Registro de Imóveis deve espelhar a segurança jurídica necessária em seus atos, aliás, o que tem sido um fator decisivo para o prestígio do órgão no direito brasileiro.

Podemos afirmar que a regra geral é que as comunidades quilombolas estejam situadas em terras da União, tanto que o Decreto nº 4.887, de 20 de novembro de 2003, conferiu ao INCRA a presidência do procedimento administrativo. No entanto, o mesmo regulamento prevê o rumo do procedimento quando as terras forem de propriedade dos estados-membros.

Em sendo constatado que as terras ocupadas por remanescentes das comunidades dos quilombos incidem sobre terras de propriedade dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios, o INCRA encaminhará os autos para os entes responsáveis pela titulação (art. 12 do decreto).

Por derradeiro, nas hipóteses das terras do remanescente de quilombo ser particulares existe previsão expressa de que elas serão expropriadas pela União.

5.2   Personalidade jurídica

Não consta do art. 68 do Ato das disposições Constitucionais Transitórias e não está claro no decreto regulamentador a quem seria transmitida a propriedade dos remanescente de quilombo. No entanto, o único racionínio logíco-jurídico que vislumbramos é a necessária contituição de associação civil nos termos do art. 53 do Código Civil com o necessário registro no Registro Civil das Pessoas Jurídicas (art. 45, do mesmo diploma legal).

É imprescindível a outorga de personalidade jurídica à comunidade para legitimar a outorga e o registro da propriedade, caso contrário estaríamos diante de figura jurídica inédita em nosso direito, já que configuraria a personalidade jurídica a uma comunidade, ente abstrato incapaz de adquirir direitos e contrair obrigações.    

Os estatutos devem conter necessariamente a previsão específica de que um dos objetivos da associação é a afirmação e o reconhecimento da comunidade como remanescente de quilombo.

6. Conclusão

A falta de legislação federal em sentido estrito prejudica muito o reconhecimento pelo Poder Públicos dos remanescentes de quilombo, porém, o decreto regulamentador apresenta elementos suficientes para o procedimento administrativo de outorga dos títulos.

O principal problema registral enfrentado para o término da transferência ou reconhecimento da propriedade para a comunidade é a dificuldade de existência de base imobiliária (matrícula) em favor da União ou de outros entes políticos.

Nesse sentido, a aplicação das leis federais nºs 5.972, de 11 de dezembro de 1973 e 11.481, de 31 de maio de 2007, por registradores, União através da Secretaria de Patrimônio da União e INCRA, demonstram ser, num primeiro momento, os procedimentos mais adequados e céleres para a abertura das matrículas.

O Registro de Imóveis reiteradamente vem senbdo confirmado - não somente para proporcionar segurança jurídica ao direito de propriedade privado - mas também reforçar a publicidade legal e desempenhar a função de  guardião da função social da propriedade, ratificando esta nova característica incorporada ao instituto através da Constituição Federal e Código Civil de 2002, e conferindo importância singular ao papel do Registrador Imobiliário na sociedade.

7. Bibliografia

ANDRADE, TÂNIA. Quilombos em São Paulo: tradições, direitos e lutas. São Paulo: Imesp, 1997;

CARRIL, LOURDES. Terras de Negros: herança de quilombos. São Paulo: Scipione, 1997;

DI PIETRO, MARIA SYLVIA ZANELLA. Direito administrativo, 18. Ed, São Paulo: Atlas, 2005;

GUIMARÃES, CARLOS MAGNO. Uma negação da ordem escravista. São Paulo: Ícone, 1988;

MEIRELLES, HELY LOPES. Direito Administrativo Brasileiro. 29º edição. São Paulo: Malheiros, 2004;

PEREIRA, JOSÉ EDGARD PENNA AMORIM. Perfis constitucionais das terras devolutas. Belo Horizonte: Del Rey, 2003;

SANTANA DE MELO, MARCELO AUGUSTO. Breves anotações sobre o Registro de Imóveis. Jus Navigandi, Teresina, a. 8, n. 429, 9 set. 2004. Disponível em: http://www1.jus.com.br/doutrina/texto.asp?id=5669;

Notas

* Marcelo Augusto Santana de Melo é Registrador Imobiliário em Araçatuba-SP

[1] Maria Helena Leonel Gandolfo leciona que matrícula: “É um ato de registro, no sentido lato, que dá origem à individualidade do imóvel na sistemática registral brasileira, possuindo um atributo dominial derivado da transcrição da qual se originou”. “Reflexões sobre a matrícula 17 anos depois”.  Revista de Direito Imobiliário 33, 1994.