BE291

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ADIn 1583-4/RJ, sobre criação de novas serventias (citação da Gazeta Mercantil).

 

Cartório - criação, extinção e transformação


(TRIBUNAL PLENO)

AÇÂO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE N.° 1.583-4 (LIM.) RIO DE JANEIRO

RELATOR: MIN. NÉRI DA SILVEIRA

REQUERENTE: ASSOCIAÇÃO DOS NOTÁRIOS E REGISTRADORES DO BRASIL - ANOREG/BR

ADVOGADO: FREDERICO HENRIQUE VIEGAS DE LIMA E OUTROS

REQUERIDO: CORREGEDORIA-GERAL DA JUSTIÇA DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO

EMENTA: Ação Direta de Inconstitucionalidade. 2. Provimentos n°s 1/97 e 6/97, ambos da Corregedoria-Geral da Justiça do Estado do Rio de Janeiro. O Provimento n° 1/1997 transformou as sucursais dos 4°, 5°, 8°, 10°, 14°, 15°, 16°, 18°, 22°, 23° e 24° Ofícios de Notas do Rio de Janeiro, em novos serviços notariais, criando, assim, mais dezenove Ofícios. O Provimento n° 06/1997 estendeu às Sucursais dos 10° e 17° Ofícios de Notas de Niterói as mesmas disposições adotadas pelo Provimento n° 1/1997. 3. Fundamentaram-se os Provimentos referidos no art. 43 da Lei n° 8935/1994. 4. Alega a autora que esse dispositivo legal não pode retroagir para alcançar situações pretéritas, invocando ofensa, pelos Provimentos n°s 1 e 6, ambos de 1997, ao art. 5°, XXXVI, da Constituição Federal. 5. Caráter normativo dos Provimentos impugnados. 6. Lei n° 8935, de 18.11.1994, que dispôs sobre os serviços notariais e de registro, a que se refere o art. 236 da Constituição. 7. Os Provimentos, objeto da ação, e o art. 43 da Lei n° 8935/1994. 8. No juízo cautelar, não cabe, desde logo, opor direito adquirido à disciplina prevista nos Provimentos, que estão precedidos de fundamentação. O art. 43 da Lei n° 8935/1994 estipula que cada serviço notarial ou de registro funcionará em um só local, vedada a instalação de sucursal. 9. A fiscalização dos serviços notariais e de registro, ut art. 236 da Constituição, pelo Poder Judiciário, tem expresso assento no § 1° do art. 231 da Lei Maior, estando definida na lei. 10. Medida cautelar indeferida.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do Supremo Tribunal Federal, em sessão plenária, na conformidade da ata de julgamento e das notas taquigráficas, por votação unânime, conhecer da ação e, pronunciando-se sobre o pedido de medida cautelar, indeferiu-o, por votação majoritária.

Brasília, 26 de junho de 1997.

Ministro CELSO DE MELLO - Presidente

Ministro NÉRI DA SILVEIRA - Relator

(PLENÁRIO)

AÇÂO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE N.° 1.583-4 (LIMINAR) RIO DE JANEIRO

RELATOR: MIN. NÉRI DA SILVEIRA

REQUERENTE: ASSOCIAÇÃO DOS NOTÁRIOS E REGISTRADORES DO BRASIL - ANOREG/BR

REQUERIDO: CORREGEDORIA-GERAL DA JUSTIÇA DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO

RELATÓRIO

0 SENHOR MINISTRO NÉRI DA SILVEIRA (RELATOR):

­Associação dos Notários e Registradores do Brasil ­- ANOREG-BR aforou ação direta de inconstitucionalidade dos Provimentos n°s 01/97 e 06/97, ambos da Corregedoria-Geral da Justiça do Estado do Rio de Janeiro, que sustenta ofenderem o art. 5°, XXXVI, o art. 25, § 1° e o art. 236, § 3°, todos da Constituição Federal.

O Provimento n° 01/97 foi editado a 13.1.1997 e transformou as sucursais do 4°, 5°, 8°, 10°, 14°, 15°, 16°, 18°, 22°, 23° e 24° Ofícios de Notas do Rio de Janeiro, em novos serviços notariais, criando, assim, mais dezenove Ofícios. O Provimento n° 06/97, de 21.2.1997, estendeu às sucursais do 10° e 17° Ofícios de Notas de Niterói as mesmas disposições adotadas pelo Provimento n° 01/97.

Esclarece a autora que "os respectivos notários foram sumariamente afastados da titularidade do serviço, sendo que ficariam à frente das sucursais os antigos substitutos, transformados em interventores (antigo 5° do Provimento n° 01/97) ou, então, um interventor arbitrariamente escolhido pelo Corregedor (art. 5°, § 1°), disposição que contraria o art. 236, § 3°, da Constituição Federal, o qual determina o ingresso na carreira notarial ou de registro somente mediante concurso público" (fls. 5) . Acrescenta a autora que "o único fundamento utilizado nos Provimentos ora atacados é o artigo 43 da Lei n° 8935/94 que dispõe que os serviços notariais e de registro funcionarão em apenas um local, sendo vedada a existência de sucursais" (fls. 6). Sustenta, porém, a ANOREG-BR que, "tal preceito não pode retroagir para alcançar situações pretéritas que já se encontram perfeitas e acabadas, sob pena de desestabilizar a segurança das relações jurídicas assegurada pelo artigo S°, XXXVI, da Constituição Federal" (fls. 6) .

Às fls. 7, a autora alega, verbis:

"15. No caso em tela, os notários a quem se dirigia a norma contida na Resolução n° 01/70, art. 360; Lei n° 2.085-A/72 e Resolução n° 05/77 tinham o direito subjetivo de criarem sucursais de seus ofícios, desde que preenchidos os requisitos formais necessários.

16. Ora, possuindo autorização legal para tal, exerceram validamente o direito que lhes foi outorgado, criando situações jurídicas perfeitas e acabadas, as quais não podem ser alteradas ou desfeitas por lei nova, pois, de outra forma, estar-­se-ia violando a Constituição Federal.

17. Por outro lado, ao exercerem o direito subjetivo, esgotado a previsão legal, ou seja, após a criação e instalação das sucursais, estritamente dentro do previsto pela norma, tem-se a existência de um ato jurídico perfeito.

18. O artigo 6°, § 1° da Lei de Introdução ao Código Civil diz que ato jurídico perfeito é aquele que se acha consumado de acordo com a lei vigente ao tempo em que se efetuou. Trata-se de um direito adquirido já consumado, pois tornou-se apto a produzir todos os seus efeitos pelo implemento de todos os requisitos para isso necessários."

No particular, explicou a autora (fls. 3/5), verbis:

"2. Existem na Comarca do Rio de Janeiro vinte e quatro Ofícios de Notas e outros mais na Comarca de Niterói, os quais possuem funções notariais e registrais, cuja criação remonta à época anterior à fusão dos Estados do Rio e da Guanabara, todos criados e mantidos pelas leis de organização judiciária, a última delas formulada no ano de 1977, quando a competência para legislar sobre a matéria ainda era do Tribunal de Justiça do Estado, consubstanciada na Resolução n° 05, de 24 de março de 1977 (doc. 3). Esse diploma legal em nada alterou o artigo 84 da Lei n° 2.085-A/72 (doc. 4), que manteve os vinte e quatro Ofícios de Notas e o de contratos marítimos, nos termos da Tabela "A" anexa ao Código de Organização e Divisão Judiciária do Estado da Guanabara (Resolução n° 01/70 - doc. 5).

3. A Resolução n° 01/70, em seu artigo 360 já previa a possibilidade de instalação de sucursais para os Tabelionatos de Notas, disposição repetida na Lei n° 2.085-A/72, de 05.07.72 e ampliada pelo artigo 42, § 5° da Resolução n° 05/77, verbis:

"Art. 42. (...)

§ 5°. Sem prejuízo das atribuições previstas no parágrafo anterior e do direito a exercê­la, porventura adquirido em relações a outros ofícios do registro civil das pessoas naturais nos limites dos respectivos territórios, poderão ser instaladas sucursais dos tabelionatos em qualquer parte da Comarca da Capital, mediante autorização do Corregedor-Geral da Justiça, que deliberará em função das condições de lugar e de suficiência de pessoal, para o normal funcionamento das mesmas sucursais."

4. Vale ressaltar ainda que o artigo 1° da referida Resolução faz referência expressa às sucursais dos Tabelionatos de Notas:

"Art. 1°. Aos tabeliães de notas incumbe, em qualquer dia e hora, nos cartórios e suas sucursais, ou fora deles, lavrar os atos, contratos e instrumentos a que as partes devam ou queiram dar forma legal de escritura pública e maior autenticidade." (grifo nosso)

5. Dessa forma, com base nos dispositivos legais acima mencionados, foram instaladas sucursais nas capitais do novo e do antigo Estado do Rio de Janeiro mediante Portarias de diversos Corregedores da Justiça do Estado (doc. 6), atendendo às normas existentes para que os atos fossem válidos.

6. Estas sucursais receberam a mesma numeração dos Ofícios dos quais derivaram, sendo organizadas com equipamento e material próprios, sendo os empregados contratados pelos respectivos titulares, inclusive os substitutos que seriam responsáveis pelo funcionamento dos serviços desmembrados.

7. Mantendo a sua organização provada, de acordo com o artigo 236, caput, da Constituição Federal, esses serviços continuaram funcionando no Estado do Rio de Janeiro até o advento dos atos normativos inconstitucionais baixados pelo atual Corregedor-­Geral da Justiça."

Sustenta a autora que a situação jurídica atingida pelos provimentos n°s 1 e 6, de 1997, em referência, "não poderia ter sido modificada, pois os titulares do direito subjetivo à época criado, caso não o houvessem exercido, teriam um direito adquirido, e, ao exercerem-no dentro dos limites legais impostos, criaram uma situação jurídica perfeita a acabada e, portanto, imutável (fls. 8).

Alega a requerente, de outra parte, que, "no caso dos Estados da Federação, apenas a Lei estadual pode criar, transformar ou alterar a existência dos serviços de notas e registros, visto que é matéria que a Constituição Federal incluiu na competência residual dos mesmos, pois não consta de sua competência constitucional, a não ser no que tange ao Distrito Federal". Entende a autora que a palavra "transformação é apenas um eufemismo para dizer-se que foram criados novos Ofícios de Notas, utilizando-se um meio que contraria frontalmente a Constituição e o princípio da separação dos poderes" (fl. 10). E destaca a autora, às fls. 10/11:

"29. A Constituição Federal prevê o exercício privado da atividade notarial mediante delegação do Poder Público, não se incluindo aqui o Poder Judiciário, pois a este cabe apenas a fiscalização das atividades (art. 236, § 1°), concluindo-se ser a mesma de competência exclusiva do poder Executivo, e mediante aprovação em concurso público (art. 236, § 3°).

30. Diante deste quadro, não pode o Corregedor-­Geral, a pretexto de transformar sucursais em serventias autônomas, criar vinte e um ofícios de notas e delegar arbitrariamente a sua titularidade a "interventores", podendo prorrogar o prazo dessas delegações e criar responsabilidade civil e criminal para essas pessoas, equiparando-as aos notários, tal como foi feito nos Provimentos 01/97 e 06/97 (art. 5°, §§ 1° e 2°)."

Acresce a autora, às fls. 11 que "a competência para afastar os titulares de seus respectivos serviços é do Poder Executivo, visto que, segundo a Constituição Federal, conclui-se, por exclusão, que é ele o poder delegante. Desta forma, houve usurpação de competência.

A cautelar, na espécie, está assim postulada (fls. 13):

"34. 0s itens acima expostos ilustram de forma clara e precisa as violações constitucionais diretas e frontais existentes nos atos ora atacados, fato que demonstra indubitavelmente a presença do requisito do fumus boni iuris para a concessão da medida liminar.

35. Quanto à existência do periculum in mora, os Provimentos questionados na presente ação já estão em vigor, o que autoriza a Corregedoria Geral do Estado a afastar os respectivos titulares dos Ofícios de Notas, nomear os interventores e, a seguir, colocar aqueles em concurso público de provimento. Ao fazê-lo, trará aos notários afastados graves ônus, tanto de natureza econômica quanto moral, podendo no futuro haver ônus para o erário público, pois a medida foi tomada pelo Estado, cabendo a este a indenização pelo período em que ficarem afastados do serviço de notas.

36. Cabe ressaltar ainda que não existe o periculum in mora inverso, pois a concessão da liminar em nada alteraria a estrutura do serviço público prestado, pois apenas seria mantido o status quo ante, podendo-­se dizer, inclusive, que a implantação das disposições contidas nos Provimentos questionados é que irá prejudicar a prestação do serviço à comunidade. Este será prestado precariamente no que se refere às sucursais, visto que novos livros deverão ser abertos, haverá discussão sobre os equipamentos e instalações, bem como sobre os empregados.

37. Ademais, a concessão da liminar não trará nenhuma lesão grave à ordem pública, muito pelo contrário, evitará prováveis ações de indenização contra o Estado e preservará a segurança jurídica protegida pela Constituição."

Em face da súplica de cautelar, submeto o feito ao Plenário.

É o relatório.

V0TO

O SENHOR MINISTRO NÉRI DA SILVEIRA (RELATOR):

Possui este teor o Provimento n° 01/97 da Corregedoria-­Geral da Justiça do Rio de Janeiro (fls. 119/120):

"O DESEMBARGADOR ELLIS HERMYDIO FIGUEIRA, CORREGEDOR-GERAL DA JUSTIÇA DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO, no uso de sua atribuições legais e levando em conta o que foi decidido nos autos do processo n° 283/97

RESOLVE:

Art. 1° - Cada Serviço de notas e de registro funcionará em um só local, vedada a instalação de sucursal (art. 43, da Lei n° 8.935/94).

Art. 2° - As sucursais arroladas no anexo deste Provimento ficam transformadas em Ofícios de Notas, recebendo as denominações constantes do mesmo anexo.

Art. 3° - Os petrechos das sucursais transformadas, desde que vinculados à atividade notarial, ficam automaticamente incorporados aos Ofícios resultantes da transformação, não se admitindo qualquer forma de embaraço à comunidade do Serviço, resguardados os direitos patrimoniais dos legítimos proprietários.

Parágrafo único - Na hipótese de discordância de proprietários quanto à utilização das instalações e equipamentos físicos das sucursais. transformadas, estas serão desativadas e o Corregedor-Geral da Justiça poderá autorizar o funcionamento do Serviço transformando em outro endereço, no mesmo bairro.

Art. 4° - As vagas de Titulares dos Serviços ora transformados serão imediatamente oferecidas em concursos de remoção ou de admissão, na forma dos arts. 14 a 19 da Lei n° 8.935/94.

Parágrafo único - Fica assegurado aos Titulares das Serventias a que se vinculam os Serviços transformados o direito de opção previsto no art. 29, I, da Lei n° 8.935/94.

Art. 5° - Enquanto não definida, por concurso, a titularidade de cada Serviço transformado, o Substituto em exercício na ex-sucursal, há pelo menos um ano, de acordo com os registros da Corregedoria-Geral da Justiça, continuará no exercício de suas funções, na qualidade de interventor, por prazo não superior a seis meses, permitidas prorrogações a critério do Corregedor-Geral da Justiça.

§ 1° - Não havendo no Serviço transformado quem preencha o requisito temporal previsto no parágrafo anterior, o interventor será nomeado pelo Corregedor­-Geral da Justiça.

§ 2° - O interventor, enquanto no exercício das funções, é responsável civil e criminalmente, nos termos dos arts. 22, 23 e 24 da Lei n° 8.935/94.

§ 3° - Cada interventor providenciará o arrolamento do acervo cartorário, na presença de duas testemunhas, colhendo, se possível, o visto do titular ou do responsável pelo expediente da Serventia a que se vinculava o Serviço transformado.

§ 4° - Cada interventor deverá remeter à Corregedoria Geral de Justiça, em trinta dias, relatório circunstanciado sobre o estado da serventia.

Art. 6° - Cada titular ou responsável por expediente cartorário das matrizes das sucursais transformadas, em exercício na data de publicação deste Provimento, providenciará, em trinta dias, o encerramento dos livros das mesmas sucursais.

Parágrafo único - Os livros encerrados passam a integrar os acervos das respectivas matrizes, devendo os interventores providenciar a abertura dos livros a serem utilizados nos serviços transformados, de tudo dando-se ciência à Corregedoria-Geral da Justiça.

Art. 7° - As anotações das escrituras distribuídas aos Ofícios de Notas ora transformado serão efetivadas de acordo com o critério instituído no art. 9°, III, do Livro III, do Código de Organização e Divisão Judiciárias (Resolução n° 5/77).

Art. 8° - Os serventuários e empregados que se encontravam em regular exercício nas sucursais transformadas poderão manifestar sua opção de transferência para o Ofício de Notas resultante da transformação, mantido regime laboral ou estatutário anterior, ficando a organização sucessora sub-rogada nas obrigações jurídicas decorrentes.

§ 1° - A Corregedoria-Geral da Justiça estabelecerá prazo e recepcionará as opções de transferência, incluídas as referidas no parágrafo único do art. 4°.

§ 2° - Os serventuários e empregados não optantes continuarão no quadro de lotação da serventia a que se vincula a sucursal transformada.

Art. 9° - Definida por concurso a titularidade do Serviço e cumpridas as formalidades do Provimento n° 06/95 do Conselho da Magistratura, o Titular apresentará à Corregedoria-Geral da Justiça, para aprovação, as informações relativas à estrutura material de funcionamento do Serviço, podendo ser utilizadas as instalações e os equipamentos da ex-­sucursal, mediante alienação comprovada dos respectivos direitos e bens por legitimo proprietário.

Parágrafo único - A autorização de funcionamento de cada Serviço fica condicionada à aprovação do plano de instalação pela Corregedoria-Geral da Justiça, que também determinará regular inspeção das respectivas dependências.

Art. 10° - Os casos omissos serão solucionados pela Corregedoria-Geral da Justiça.

Art. 11° - Esta Resolução entra em vigor na data de sua publicação, revogadas as disposições em contrário."

À sua vez, o Provimento n° 06/97 está vazado nos seguintes termos (fls. 122):

"O DESEMBARGADOR ELLIS HERMYDIO FIGUEIRA, CORREGEDOR-GERAL DA JUSTIÇA DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO, no uso de suas atribuições legais e levando em conta o que foi decidido nos autos do processo n° 283/97,

RESOLVE:

Art. 1° - As sucursais Icaraí e Ingá dos 10° e 17° Ofícios de Justiça da Comarca de Niterói são transformadas em serviços autônomos, recebendo, respectivamente, as denominações de 20° e 21° Ofícios.

Art. 2° - Os petrechos das sucursais transformadas, desde que vinculados à atividade notarial, ficam automaticamente incorporados aos Ofícios resultantes da transformação, não se admitindo qualquer forma de embaraço à continuidade do Serviço, resguardados os direitos patrimoniais dos legítimos proprietários.

Parágrafo único - Na hipótese de discordância de proprietários quanto à utilização das instalações e equipamentos físicos das sucursais transformadas, estas serão desativadas e o Corregedor-Geral da Justiça poderá autorizar o funcionamento do Serviço transformado em outro endereço, no mesmo bairro.

Art. 3° - As vagas de Titulares dos Serviços ora transformados serão imediatamente oferecidas em concursos de remoção ou de admissão, na forma dos arts. 14 a 19 da Lei n° 8.935/94.

Parágrafo único - Fica assegurado aos Titulares das Serventias a que se vinculam os Serviços transformados o direito de opção previsto no art. 29, I, da Lei n° 8.935/94.

Art. 4° - Enquanto não definida, por concurso, a titularidade de cada Serviço transformado, o Substituto em exercício na ex-sucursal, há pelo menos um ano, de acordo com os registros da Corregedoria-Geral da Justiça, continuará no exercício de suas funções, na qualidade de interventor, por prazo não superior a seis meses, permitidas prorrogações a critério do Corregedor-Geral da Justiça.

§ 1° - Não havendo no Serviço transformado quem preencha o requisito temporal previsto no parágrafo anterior, o interventor será nomeado pelo Corregedor-­Geral da Justiça.

§ 2° - O interventor, enquanto no exercício das funções, é responsável civil e criminalmente, nos termos dos arts. 22, 23, e 24 da Lei n° 8.935/94.

§ 3° - Cada interventor providenciará o arrolamento do acervo cartorário, na presença de duas testemunhas, colhendo, se possível, o visto do Titular ou do responsável pelo expediente da Serventia a que se vinculava o Serviço transformado.

§ 4° - Cada interventor deverá remeter à Coordenadoria Geral de Justiça, em trinta dias, relatório circunstanciado sobre o estado da serventia.

Art. 4° - Cada Titular ou responsável por expediente cartorário das matrizes das sucursais transformadas, em exercício na data de publicação deste Provimento, providenciará, em trinta dias, o encerramento dos livros das mesmas sucursais.

Parágrafo único - Os livros encerrados passam a integrar os acervos das respectivas matrizes, devendo os interventores providenciar a abertura dos livros a serem utilizados nos serviços transformados, de tudo dando-se ciência à Corregedoria Geral da Justiça.

Art. 5° - As anotações das escrituras distribuídas aos Ofícios ora transformados serão efetivadas de acordo com o critério instituído no art. 13 do Livro III, do Código de Organização e Divisão Judiciárias (Resolução n° 5/77).

Art. 6° - Os serventuários e empregados que se encontravam em regular exercício nas sucursais transformadas poderão manifestar sua opção de transferência para o Ofício de Notas resultante da transformação, mantido regime laboral ou estatutário anterior, ficando a organização sucessora sub-rogada nas obrigações jurídicas decorrentes.

1° - A Corregedoria Geral da Justiça estabelecerá prazo e recepcionará as opções de transferência, incluídas as referidas no parágrafo único do art. 4°.

§ 2° - Os serventuários e empregados não optantes continuarão no quadro de lotação da serventia a que se vinculava a sucursal transformada.

Art. 7° - Definida por concurso a titularidade do Serviço e cumpridas as formalidades do Provimento n° 06/95 do Conselho da Magistratura, o Titular apresentará à Corregedoria-Geral da Justiça, para aprovação, as informações relativas à estrutura material de funcionamento do Serviço, podendo ser utilizadas as instalações e os equipamentos da ex-sucursal, mediante alienação comprovada dos respectivos direitos e bens por legitimo proprietário.

Parágrafo Único - A autorização de funcionamento de cada Serviço fica condicionada à aprovação do plano de instalação pela Corregedoria-Geral da Justiça, que também determinará regular inspeção das respectivas dependências."

Por primeiro, entendo possuírem os Provimentos 01/97 e 06/97 caráter normativo, qual resulta das disposições gerais e abstratas, neles definidas. Não há ver, aí, simples atos administrativos, individuais e concretos. A incidência dessas normas gera conseqüências de direito não só quanto aos notários e registradores por elas atingidos, mas, também, de referência a terceiros em seu relacionamento com os serviços notariais e dos registradores.

Legitimada que se tem reconhecido a autora, em ações diretas de inconstitucionalidade, ut art. 103, IX, da Constituição, cuida-se, aqui, ademais, de atividades reguladas nos Provimentos 1 e 6, ambos de 1997, de inteira pertinência aos fins da autora. Conheço, pois, da ação.

Em informações constantes dos autos, às fls. 139/142, o ilustre Corregedor-Geral da Justiça assim explica a gênese dos Provimentos ora impugnados:

"3.1. Neste momento, permito-me declinar o íntimo motivo determinante do tratamento jurídico da questão das sucursais canalizado pela transformação objeto dos Provimentos n°s. 01/97 e 06/97: no exercício da função judicante, tive a oportunidade de julgar 15

litígios envolvendo Titulares de Cartórios e seus Substitutos nas Sucursais, logo constatando que esses apêndices cartorários constituem inconcebível privilégio de alguns notários, que têm suas serventias (e respectivos rendimentos) duplicadas, triplicadas, até mesmo quadruplicadas, já que tais organismos, ditos filiais, são dotados de estrutura cartorária própria, com uma autonomia somente quebrada pelo regular pagamento de "royalties" aos respectivos titulares, sendo muitas vezes "arrendadas" aos substitutos, que, às suas próprias expensas, providenciam a instalação das serventias que, não raras vezes, passam a funcionar como casa de comércio, ávida de renda para fazer face às despesas decorrentes, sejam as operacionais e as resultantes dos religiosos pagamentos aos Titulares, "donos do negócio".

3.2. Abstraídas essas questões fáticas, exsurgiram também imperiosos fatores jurídicos que determinaram a medida impugnada. A referência é à Lei n° 8.935/94, que plasmou uma estrutura totalmente nova para as atividades notariais, rompendo com a secular conformação cartorial dos notários. Do corpo desse preceptivo exsurge a monolítica importância do Titular, cuja pauta de atuação se apresenta dotada de prerrogativa de exclusividade, no que se refere ao poder de direção do serviço (gerenciamento administrativo e financeiro do serviço, art. 21). Sendo também exclusivo o dever de responder objetivamente por danos causados a terceiro (art. 22), vendo-se ainda no amplo espectro que irradia da figura do Titular o dever de fidelidade aos encargos que lhe são cometidos, em face da absoluta incompatibilidade com outras atividades (art. 25). Dessa proeminência funcional ressai a obrigatoriedade de o Titular se manter pessoalmente à frente da Organização que dirige, permitida a substituição somente em situações eventuais, jamais permanentes (art. 20, § 5°). A certeza quanto à correção desse raciocínio deriva também da inteligência do art. 43, 1ª parte, que determina o funcionamento de cada serviço em um só local, entendido isso como referência "... a um só prédio, ainda que em andares diversos, ... tendo em vista a unitariedade dos serviços, sob a supervisão direta do titular..." (Cfr Walter Ceneviva, "Lei dos Notários e dos Registradores Comentada", Ed. Saraiva, São Paulo, 1996, p. 213). A reforçar essa inafastável característica dos serviços em comento, o mesmo art. 43, 2ª parte, ao proibir a instalação de sucursais, reforça a idéia da unitariedade da Organização Notarial e de Registro.

3.3. Neste passo, é de se indagar quais as providências legais que poderiam ser adotadas a fim de adequar as sucursais de Ofícios de Notas existentes na Cidade do Rio de Janeiro às diretrizes da Lei n° 8.935/94. Em primeiro lugar, nada recomenda a subsistência desses organismos, não só em razão da prevalência do aludido principio da unitariedade, mas principalmente pela consagração do principio da exclusividade, que impõe aos detentores da delegação a obrigatoriedade presencial nas dependências físicas das Organizações respectivas, o que, por óbvio, não é possível em se tratando de sucursal, dirigida por um substituto. Todavia, a recomendável supressão dessas sucursais põe, desde já, alguns questionamentos, a saber: modo e formalização da extinção, competência para a efetivação dessa extinção, possibilidade de violação de direito adquirido dos titulares dos cartórios matrizes na manutenção das sucursais.

3.4. Realiza-se agora um esforço explicativo na tentativa de aclarar as mencionadas dúvidas. Já se mencionou a autêntica organização notarial em que se constituíram as sucursais em pauta, em torno das quais gravitam grande número de serventuários e empregados. Isto, por si, afasta, por irrazoável, qualquer medida tendente a extinguir pura e simplesmente tais serviços, com nefastas conseqüências, seja de índole social, seja de cariz funcional. A maneira mais adequada e conciliatória dos interesses da Administração Judiciária e das pessoas que labutam nessas sucursais é sem dúvida a da transformação, com o que não só se reconhece na prática a autonomia desses pseudos apêndices de Cartório, mas também se repele uma afronta ao espírito da Lei n° 8.935/94, que não tolera a existência de sucursais. Tal providência encerra ainda a virtualidade de possibilitar novas outorgas de delegação pela moralizadora via do concurso, seja na modalidade pública, seja no âmbito também concursal, porém interno, da remoção, sendo certo que os interventores designados para as sucursais transformadas receberam esse munus em caráter precário e foram arregimentados entre os substitutos dos próprios titulares atingidos pelos efeitos dos Provimentos n°s 01/97 e 06/97, não passando de paralogismo a afirmação da requerente no sentido de se haver deferido delegação a essas pessoas, as quais, aliás, perderão a qualidade interventiva tão logo sejam qualificados em concursos de provas e títulos os novos titulares dos serviços transformados. A forma de exteriorização do ato de transformação deve observar o princípio do paralelismo, assim entendida a igualdade formal das manifestações de vontades públicas criadoras e extintivas (Rectio: transformadoras) das sucursais. Nessa linha de raciocínio, pode-se formar o seguinte silogismo: se as sucursais foram instituídas mediante atos administrativos do Corregedor-Geral da Justiça, nos termos do art. 250 do então Ementário da Corregedoria (atualmente reproduzido nos arts. 421/427 do Código de Normas), parece correto afirmar que a respectiva transformação em Ofício de Notas também se faça administrativamente, por ato dessa mesma autoridade, nos limites da competência que lhe é outorgada pelo art. 44, XX, do CODJERJ."

Noutro passo, contesta o ilustre Desembargador Ellis Hermydio Figueira, Corregedor-Geral da Justiça do Rio de Janeiro haja, em virtude dos Provimentos 01 e 06, ambos de 1997, violação a direitos de notários e magistrados, verbis (fls. 142/146):

"4. O Sindicato impetrante argumenta com direito adquirido, no pressuposto de as sucursais decorrerem "de atos administrativos perfeitos e acabados, criadores de situações jurídicas individuais, ou seja, de direitos adquiridos de nelas prosseguirem a sua atividade até a extinção de suas delegações".

Mais: "(...) qualquer modificação desses serviços, inclusive e especialmente a criação de novas delegações, ainda que sob o eufemismo de 'transformação' somente pode dar-se lei, seja ela de organização judiciária, seja de outra natureza, em qualquer caso da competência da Assembléia Legislativa (Constituição da República, art. 25; Constituição do Estado do Rio de Janeiro, art. 98, incisos V e IX) e, no primeiro caso, por iniciativa do Tribunal de Justiça (Regimento Interno, art. 3°, VII, 'a')." São preceptivos constitucionais que se referem à criação de cargos públicos e, nesta perspectiva, os Provimentos n°s 01/97 e 06/97 estariam eivados de vício de incompetência".

4.1. A argumentação desenvolvida pela requerente não resiste à mais perfunctória refutação, porquanto, com o advento do regime instituído pelo art. 236 da Constituição de 1988, regulamentado pela Lei n° 8.935/94, a atividade notarial, no Estado do Rio de Janeiro, perdeu sua característica orgânica, e os notários, de funcionários públicos strictu sensu, tornaram-se delegatórios de função pública, em regime privado, sendo considerados servidores em sentido lato apenas para o fim de aposentação compulsória.

4.2.Com o simples intuito de demonstrar a natureza jurídica da função delegada, far-se-á rápido excurso em torno do assunto. CELSO ANTONIO BANDEIRA DE MELLO

(in Prestação de Serviços Públicos e Administração Indireta, 2ª ed., Editora Revista dos Tribunais, S. Paulo, 1979, p. 17) anota que "a atividade notarial e de registro, embora não possa ser considerada um serviço público de ordem material (atividade de oferecimento de utilidade ou comodidade material fluível diretamente pelos administradores, prestada pelo Estado ou quem lhe faça as vezes, sob um regime de direito público), o é de ordem puramente jurídica, pois, no caso, o Estado, no exercício de sua função administrativa - atuando, portanto, segundo processos autoritários, debaixo do regime de direito público (...) intervém em atos e fatos da vida particular para lhes conferir certeza e segurança jurídica, ora diretamente, ora credenciando ou delegando a particulares esta função em nome do próprio Estado. É o caso dos Tabelionatos e Cartórios. Assim os registros de títulos e documentos, a lavratura de escritura, os assentamentos de nascimentos, óbitos e alteração do estado civil, configuram o exercício da mencionada função".

4.3.RÉGIS FERNANDES DE OLIVEIRA, em preciosa monografia, após advertir para os diversos sentidos utilizados pela Constituição Federal e outros que são emprestados pela doutrina para o vocábulo "delegação", sustenta que os ofícios de justiça são resultantes do processo de descentralização por colaboração, já que se referem a "pessoas particulares que desempenham atividade de ofício." Este mesmo autor, invoca a autoridade de OSWALDO ARANHA BANDEIRA DE MELLO para enfatizar a caracterização da delegação de função pública ou serviços públicos pela simples efetivação da atividade por particulares, em seu próprio nome, por sua conta e risco, embora no interesse da coletividade, e, por isso, com prerrogativa de império. Aduz que no caso não se cuida de delegação de atividade jurisdicional, pois esta é indelegável. E repisa: É tão-somente a transferência a particular para a prática de atos de segurança quanto às relações jurídicas entre os indivíduos. A atividade é própria da Administração Pública, mas pode ela transferir o exercício ao particular, que age em nome do Estado, por sua conta e risco. O interesse é da coletividade, sendo o desempenho da atividade franqueada aos particulares. Como a atribuição é de interesse do Estado, submetem-se à fiscalização deste. Não há hierarquia; limita-se a um controle decorrente de lei, para se saber a atividade está sendo bem prestada e de acordo com os interesses da coletividade. Como diz CELSO ANTONIO, "na delegação de função ou ofício, o particular irá praticar atos produtores de efeitos jurídicos que, em princípio, incumbiram à Administração." (in Delegação Administrativa, Ed. Revista dos Tribunais, S. Paulo, 1986, ps. 1, 2, 16, 19 e 20).

4.4. SERGIO DE ANDRÉA FERREIRA, em sua obra Direito Administrativo Didático (Ed. Forense, Rio, 1985, 3ª ed. ps. 80/81), bem equaciona a questão: Sabemos que a Administração Pública se compõe da Administração Direta e Indireta, a última das quais tem o nascimento de suas pessoas administrativas resultante do processo de descentralização chamado descentralização institucional. Não obstante a grande variedade de pessoas administrativas, o Estado necessita, dada a complexidade da atividade administrativa, de lançar mão de outras formas de descentralização, formas estas cuja característica geral é a de dizerem respeito a pessoas que se situam fora da Administração Pública, embora exerçam parcela da atividade administrativa. Veremos que há um progressivo afastamento em relação à Administração Pública. A descentralização por cooperação é, dentre estas formas, a que faz surgir as pessoas jurídicas mais próximas da Administração, embora, como acentuamos, posicionadas fora da mesma. Estas novas pessoas jurídicas são os chamados entes de cooperação, que se caracterizam por serem pessoas que podemos denominar de para-administrativas, exatamente porque, sendo limítrofes da Administração Pública, nela não se incluem. É a Para-Administração. A denominação descentralização por cooperação denota a própria natureza do processo de criação, de funcionamento, e a ligação dessas pessoas para­administrativas com a Administração. Através de descentralização por cooperação, o Estado cria entidades de direito privado, isoladamente ou em conjugação com os particulares; transforma pessoas jurfdicas criadas pelos particulares, ou ainda nelas interfere; ou cria ofícios em que investe pessoas físicas. (É o caso de ofícios de justiça, leiloeiros, despachantes tradutores públicos) - nosso destaque.

4.5. Do exposto e para finalizar, em que pese a mera divergência designativa entre RÉGIS FERNANDES DE OLIVEIRA e SÉRGIO DE ANDRÉA FERREIRA, já que o primeiro entende a delegação de serviço público como "descentralização por colaboração" e o segundo como "descentralização por cooperação", o certo é que os conceitos doutrinários afastam todo e qualquer entendimento que pretenda atribuir caráter de órgão administrativo aos ofícios de notas, que, por essa razão, prescindem da intervenção legislativa para a sua criação, ainda que isso se admita como procedimento preferencial, mas não aplicável à sua situação sub judice, na qual se pretende legitimar pseudos apêndices cartorários, mediante sua transformação em serviços notariais autônomos, cujas titularidades serão preenchidas mediante lisos e rigorosos concursos públicos, sendo as delegações conseqüentes outorgadas pela Presidência do Tribunal de Justiça, incumbindo à Corregedoria realizar o certame concursal, com urgência, resultando falaciosa a afirmação da requerente no sentido de que os interventores teriam recebido delegação irregular. Isto porque tal encargo é temporário, previsto para durar apenas até à seleção e investidura dos futuros titulares, sendo certo que nos Provimentos n°s 01/97 e 06/97 fez-se recair as indicações dos interventores nas pessoas dos próprios substitutos, de maneira a não causar embaraços aos Serviços atingidos."

Às fls. 155/156, o Relatório da Corregedoria-Geral, no ponto, anotou:

"A instalação de sucursal tem sido prevista no quadro normativo do Estado do Rio de Janeiro com o objetivo de fazer face à "necessidade do serviço" (arts. 42, §§ 2° e 5°, do CODJERJ, e 421, parágrafo único, do Código de Normas da Corregedoria), do que resulta a natureza precária e revogável dos atos administrativos instituidores dos apêndices cartorários, impondo-se na atualidade a desconstituição de tais outorgas, em virtude da sistemática da Lei n° 8.935/94, por se não lobrigar, nesse particular, direito adquirido dos titulares das matrizes ou de quem quer que seja na manutenção de sucursais, até porque o direito positivo, se antes era franqueador do privilégio em discussão, agora o proíbe expressamente.

Tudo se resume à figura do ato-regra, do qual a lei é o exemplo clássico, de acordo com formulação doutrinária difundida por Léon Duguit, Gaston Jéze, Roger Bonnard e outros, que apontam a índole objetiva desse tipo de ato, caracterizado pela mutabilidade.

Sobre essa interessante questão, vale trazer à preleção o magistério de Sérgio de Andréa Ferreira: "A mutabilidade decorre da própria natureza da regra jurídica, modificável a qualquer momento: alterando­-se a regra, altera-se o conteúdo da situação jurídica." (in "Direito Administrativo Didático", Forense, 3ª edição, p. 119)"

A Lei n° 8935, de 18.11.1994, que regulamentou o art. 236 da Constituição Federal. dispondo sobre os serviços notariais e de registro, explicitamente, estipula, em seu art. 43: "Cada serviço notarial ou de registro funcionará em um só local, vedada a instalação de sucursal." Cuida-se de norma que disciplina o regime jurídico de funcionamento desses serviços, diante da regra do art. 236 da Lei Maior, que prevê sejam exercidos em caráter privado, por delegação do poder público, remetendo o § 1° desse dispositivo constitucional à Lei "regular as atividades". Os provimentos impugnados dão cumprimento, no ponto, a essa ordenação com base em mandamento constitucional. Entendo, si et quantum, neste Juízo de cautelar, que não há direito adquirido oponível a essa disciplina, que não se manifesta com caráter abusivo de poder, mas, ao contrário, com apoio na regra do art. 43 da Lei n° 8935/1994, que regulamentou o comando maior do art. 236 da Constituição. Verifica-­se, ademais, que não se prevê no art. 43 da Lei n° 8935/1994, qualquer ressalva para permanência de situações anteriores dela destoantes, no que concerne ao serviço notarial ou de registro, tal como previa o art. 53, relativamente à fixação da área territorial de atuação dos tabeliães de protesto de títulos. De fato, o art. 53 preceitua: "Nos Estados cujas organizações judiciárias, vigentes à época da publicação desta Lei, assim previrem, continuam em vigor as determinações relativas à fixação da área territorial de atuação dos tabeliães de protesto de títulos, a quem os títulos serão distribuídos em obediência às respectivas zonas".

É de ver, além disso, que a fiscalização dos serviços notariais e de registro, ut art. 236 da Constituição, pelo Poder Judiciário, tem expresso assento no § 1° do art. 231 da Lei Maior, estando na lei definida. Entendo que os Provimentos n°s 1 e 6, de 1997, da Corregedoria-Geral da Justiça do Estado do Rio de Janeiro representam, de um lado, o exercício da fiscalização judiciária dos atos notariais e de registro, assim como a prevêem o art. 236, § 1°, in fine, da Constituição, e o art. 37 da Lei n° 8935, de 18.11.1994, e, de outra parte, atendem ao que restou anotado no relatório da fls. 151, verbis:

"2. O PAPEL DO TITULAR DO SERVIÇO - Do corpo da Lei n° 8.935/94 exsurge a monolítica importância do Titular, cuja pauta de atuação se apresenta dotada de prerrogativa de exclusividade, no que refere ao poder de direção do serviço (gerenciamento administrativo e financeiro do serviço, art. 21), sendo também exclusivo o dever de responder objetivamente por danos causados a terceiro (art. 22), vendo-se ainda no amplo espectro que irradia da figura do Titular o dever de fidelidade aos encargos que lhe são cometidos, em face da absoluta incompatibilidade com outras atividades (art. 25).

Dessa proeminência funcional ressai a obrigatoriedade de o Titular se manter pessoalmente à frente da organização que dirige, permitida a substituição somente em situações eventuais, jamais permanentes (art. 20, § 5°).

A certeza quanto à correção desse raciocínio deriva também da inteligência do art. 43, 1ª parte, que determina o funcionamento de cada serviço em um só local, entendido isso como referência "... a um só prédio, ainda que em andares diversos, ... tendo em vista a unitariedade dos serviços, sob a supervisão direta do titular..." (Cfr. Walter Ceneviva, "Lei dos Notários e dos Registradores Comentada", Ed. Saraiva, São Paulo, 1996, p. 213)."

Noutro ponto, registra o Relatório do Juiz de Direito Auxiliar da Corregedoria, às fls. 153, quanto às Sucursais:

"Em primeiro lugar, nada recomenda a subsistência desses organismos, não só em razão da prevalência do aludido princípio da unitariedade, mas principalmente pela consagração do princípio da exclusividade, que impõe aos detentores da delegação a obrigatoriedade presencial nas dependências físicas das Organizações respectivas, o que, por óbvio, não é possível em se tratando de sucursal, dirigida por um substituto."

As informações esclarecem, de outra parte, as providências destinadas ao provimento definitivo, por concurso público, nos serviços notariais novos resultantes da aplicação dos Provimentos n°s 1 e 6, de 1997.

Do exposto, indefiro a cautelar.

(PLENÁRIO)

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE N.° 1.583-4 - RIO DE JANEIRO

MEDIDA LIMINAR

V O T O

O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO - Senhor Presidente, se entendermos que esse ato é simplesmente de execução da lei, teremos de retroagir para não conhecer da ação direta de inconstitucionalidade, porque não estaremos diante de um ato autônomo. O que está autorizado na lei é a proibição de funcionamento dos Cartórios em locais diversos, além do local tomado como sede do Ofício, com o abandono daquela noção alusiva à área geográfica, ou seja, à área da circunscriç&at