Tema: Regularização Fundiária - Encontro de SP

Sala temática - Regularização Fundiária - Encontro de SP

A regularização fundiária como parte da política urbana
Betânia Alfonsin[1] Porto Alegre – Brasil

Examinando-se a história da política urbana e da política habitacional desenvolvidas pela cidade de Porto Alegre ao longo do século XX e, principalmente, identificando-se distintos ciclos de estratégias adotadas pelo Poder Público para lidar com os territórios ocupados por moradias das famílias de baixa renda na cidade, percebe-se que a política de Regularização Fundiária desenvolveu-se em um período ainda bastante recente e que não tem ainda 15 anos de implementação. É o que se pode ver no quadro resumo abaixo, organizado por Betânia Alfonsin[2]:

Embora atualmente, Porto Alegre seja uma das cidades com a legislação urbanística mais avançada do Brasil[3], e em termos de política habitacional, sem dúvida alguma, esteja servida por um repertório bastante amplo de instrumentos, adotados principalmente a partir da promulgação da Constituição de 1988 e da Lei Orgânica do Município, de 1990, a cidade atua sobre o passivo legado por 100 anos de sucessivas estratégias de política habitacional distintas, mas com um traço em comum: a segregação sócio-espacial da população de baixa renda. 

Nesse sentido, é imprescindível compreender que as políticas de Regularização Fundiária objeto de análise neste artigo, são políticas de longa maturação e há que ser cuidadoso no processo de avaliação das mesmas, já que contabilizam apenas 12 anos de implantação no município de Porto Alegre. 

O 2º Plano Diretor de desenvolvimento urbano ambiental, aprovado pela Câmara de Vereadores em meados de 1999, é a culminância de um amplo processo de avaliação da legislação urbanística do município conduzida pela Municipalidade de forma bastante democrática, e com uma participação popular satisfatória para uma peça legal essencialmente técnica. Além da qualidade que marca o processo de elaboração do mesmo, o Plano Diretor atual se caracteriza por "consolidar" em seu corpo inúmeros instrumentos importantes de política habitacional já incorporados pela legislação urbanística do município, de forma esparsa, durante toda a década de 90. 

A história desse Plano Diretor, no entanto, se inicia com a promulgação da Constituição Federal em 1988, e com as experiências de Regularização Fundiária conduzidas pelo município durante a década de 90, visando garantir a segurança da posse de milhares de famílias em Porto Alegre. Essa nova abordagem da política habitacional representou uma importante ruptura com décadas de estratégias públicas que jogavam no sentido da segregação sócio-espacial da população de baixa renda; de fortalecimento do direito de propriedade e fragilização dos direitos de posse. Em uma cidade de 1.300.000 habitantes, a população residente estimada nas 469 vilas e núcleos irregulares que ocupam áreas públicas e privadas para fins de moradia é de 251.883[4], 20% da população total do município, dado que aponta a regularização fundiária como uma política importante, principalmente quando se considera que a irregularidade atingia 300.000 pessoas e representava 24% da população em 1990.  

Porto Alegre foi uma das cidades brasileiras que melhor aproveitou o "gancho" da Constituição Federal de 1988 para inovar em termos de Política Urbana e Habitacional. Para tanto, dois acontecimentos foram fundamentais. Em 1989, Porto Alegre elege uma Frente Popular encabeçada pelo Partido dos Trabalhadores com um slogan de campanha baseado na "Coragem de Mudar" e decidida a enfrentar os problemas da população de baixa renda. O novo governo adotou uma política de "inversão de prioridades" que tinha a questão da segurança da posse como um compromisso fundamental. Além disto, a Câmara de Vereadores promulgou, em 1990, a Lei Orgânica do Município[5], incluindo aí um capítulo intitulado Da Política e Reforma Urbanas, cujo conteúdo foi detalhadamente debatido por alguns vereadores comprometidos com as bandeiras da Reforma Urbana e por um Fórum de mais de 100 instituições que acompanhou ativa e propositivamente o processo constituinte municipal.  

O artigo 207 da Lei Orgânica foi contundente dispondo que o Município deveria assegurar:  

"I - A urbanização, a regularização e a titulação das áreas faveladas e de baixa renda, sem remoção dos moradores, exceto em situação de risco de vida ou à saúde, ou em caso de excedentes populacionais que não permitam condições dignas à existência, quando poderão ser transferidos, mediante prévia consulta às populações atingidas, para área próxima, em local onde o acesso a equipamentos e serviços não sofra prejuízo, no reassentamento, em relação à área ocupada originalmente.  

Este inciso foi fundamental para uma radical mudança de perspectiva na condução da política habitacional do Município. Eles de fato legitimavam que o município enfrentasse a questão das favelas e assentamentos autoproduzidos, reconhecendo não apenas o direito de moradia da população neles residente, mas igualmente o "direito à cidade" desta mesma população, já que a previsão é de "regularização e titulação das áreas faveladas sem remoção dos moradores, exceto em situação de risco de vida ou à saúde (...)"                       

O Programa de Regularização Fundiária de Porto Alegre 

A "Regularização Fundiária" preconizada pela Lei Orgânica viria a se tornar a principal política habitacional do município na década de 90. A fim de melhor compreender o seu significado, talvez seja o caso de resgatar adequada definição deste tipo de política pública, estabelecida em um trabalho anterior de pesquisa sobre Regularização Fundiária[6], e que é semelhante a concepção do trabalho desenvolvido pela Prefeitura de Porto Alegre. 

"Regularização fundiária é o processo de intervenção pública, sob os aspectos jurídicos, físicos e sociais, que objetiva legalizar a permanência de populações moradoras de áreas urbanas ocupadas em desconformidade com a lei para fins de habitação, implicando acessoriamente melhorias no ambiente urbano do assentamento, no resgate da cidadania e da qualidade de vida da população beneficiária." 

A regularização fundiária é importante no caminho da garantia efetiva do Direito à cidade, já que nas últimas décadas se observa uma complexificação da segregação sócio-espacial[7], em um fenômeno no qual os pobres passaram a ocupar também os interstícios da cidade formal e das regiões de alta renda, inclusive tendo em vista a busca de oportunidades de emprego e rendimentos, evidentemente mais abundantes nestas regiões da cidade. A possibilidade de regularizar as ocupações localizadas no tecido intra-urbano da cidade (às vezes existentes à décadas) é uma garantia à população pobre de que ela também terá "Direito ao Centro" e aos bens oferecidos por este mesmo centro.  

Ainda em 1990 a Prefeitura de Porto Alegre estruturou um Programa de Regularização Fundiária, primeiramente locado junto à Secretaria de Planejamento Municipal e posteriormente transferido para o DEMHAB. Este programa, interdisciplinar, se constituiu visando atender as demandas por Regularização apresentadas pela população à Prefeitura, através dos Fóruns do Orçamento Participativo[8], e teve sua base jurídica na legislação aprovada a partir da Lei Orgânica, que incorporou à "ordem urbanística" da cidade instrumentos imprescindíveis ao êxito de uma intervenção pública tendente à Regularização Fundiária:  

• Apoio à Usucapião Constitucional para fins de moradia nas áreas privadas;
• Concessão do direito real de uso para áreas publicas
• Áreas Especiais de Interesse Social.

Assim, a “fórmula” do programa de Regularização Fundiária da Administração Popular de Porto Alegre, passou a ser a seguinte:

O programa de regularização fundiária de Porto Alegre, no entanto, notabilizou-se pela utilização do instrumento da concessão de direito real de uso, incluída na Lei Orgânica do município como um direito das famílias ocupantes de áreas municipais ocupadas para fins de moradia até 31 de janeiro de 1989 (data aproximada da promulgação da própria Lei Orgânica).

A Vila Planetário, por exemplo, foi uma das primeiras áreas de intervenção do Programa de Regularização Fundiária. Localizada na área central da cidade, esta favela não possuía qualquer infra-estrutura, mas tinha direito à concessão do direito real de uso. Através do processo do Orçamento Participativo, em 1990 a comunidade conquistou os recursos para a regularização jurídica acompanhada de urbanização. A urbanização iniciou-se e um vereador que já tinha sido prefeito de Porto Alegre na época da Ditadura Militar, entrou com uma ação para paralisar as obras com a tese de que “pobre não pode morar no centro” e que a PMPA deveria vender o terreno e com o dinheiro levar aquela comunidade para a periferia. Depois de 1 mês de paralisação da obra, a PMPA caçou a liminar obtida e deu continuidade ao projeto. Em 1 ano a obra estava concluída e 90 famílias assinaram contrato administrativo de concessão do direito real de uso.

Esta intervenção na Vila Planetário tornou-se um paradigma no município. Muitas outras áreas, especialmente na área central, foram também regularizadas e totalmente urbanizadas em um processo de afirmação do direito à moradia, do direito à cidade e do direito à centralidade para as famílias pobres que já tinham estabelecido moradia na região, muitas vezes havia décadas. A política de regularização fundiária assumida, portanto, rompia com os ciclos anteriores em que a estratégia da política habitacional era marcada pela EXPULSÃO dos pobres da área central[9], tal como demonstramos acima, no Quadro 1.

(Vila Planetário, cinco anos depois da intervenção de urbanização)

Como todas as cidades brasileiras, Porto Alegre encontrou dificuldades com o registro das intervenções com concessão de direito real de uso nos cartórios de registro de imóveis, bem como com a ausência da lei federal de desenvolvimento urbano para intervir em áreas privadas. Assim, que os resultados quantitativos do programa de regularização fundiária não são significativos. A qualidade do processo, no entanto, deve ser ressaltada. Especialmente a forma de indicação das áreas, através do Orçamento Participativo, e o envolvimento constante de lideranças comunitárias, qualifica a gestão desta experiência de forma muito significativa.

Trilhando caminhos para superar os obstáculos

Os obstáculos (jurídicos, técnicos, registrários) enfrentados pelo Programa de Regularização Fundiária de Porto Alegre fizeram com que embora tivesse muita vontade política, a Prefeitura só obtivesse resultados medíocres na implementação do Programa. Em 1996 a Prefeitura de Porto Alegre atuava há seis anos com Regularização Fundiária. 65 assentamentos tinham sido indicados pelo Orçamento Participativo (e assumidos) para serem regularizados. No entanto, de 20.500 lotes em processo de regularização apenas 605 tinham sido regularizados... Neste cenário, algumas Constatações mostraram-se evidentes: era preciso melhorar a performance da regularização fundiária e, mais do que isso, não adiantava atuar apenas na ponta da Regularização: era preciso frear a produção da irregularidade! 

No meio da década de 90, então, Porto Alegre decide pela alteração do Plano Diretor do município, buscando alterar o marco regulatório da cidade enquanto lutava no plano federal pela aprovação do Estatuto da Cidade. Além da aposta na mudança da lei, fica claro a necessidade de qualificar a gestão da política urbana, adotando outras estratégias de produção da cidade.

Isso implicou uma mudança de postura também em relação aos agentes promotores de empreendimentos e parcelamentos irregulares, como os vilanizados "loteadores clandestinos". Embora não se subestime os efeitos perversos da implantação irregular de loteamentos, tanto para a cidade como para os adquirentes dos lotes em especial, o que se passou a questionar foi a eterna "corrida" atrás do loteador clandestino/irregular enquanto estratégia/forma de lidar/prevenir a proliferação do problema.

Percebeu-se que o loteador irregular, assim como o próprio favelado, é também um construtor da cidade. Há cidades em que 1/3 de seu território é construído de forma irregular. É preciso lidar com o problema de tal forma que não se considere que a população moradora dessa parte da cidade é uma vítima da ilegalidade. Será que criminalizar o loteador irregular é o melhor caminho para solucionar o problema da irregularidade? Não seria esta uma postura dualizante e ingênua?

Porto Alegre resolveu mudar a forma de lidar com essa situação. Dedicou um capítulo de seu novo Plano Diretor à produção da cidade. Na explicitação dessa estratégia diz o projeto de lei:  

"Art. 21 - A Estratégia de Produção da Cidade tem como objetivo a capacitação do Município para a promoção de seu desenvolvimento através de um conjunto de ações políticas e de instrumentos de gerenciamento do solo urbano que envolvem a diversidade dos agentes produtores da cidade e incorporam as oportunidades empresariais aos interesses do desenvolvimento urbano como um todo.  

Parágrafo único: A Estratégia de Produção da Cidade se efetivará através:

(...)

c) da implementação de uma política de habitação social que integre e regule as forças econômicas informais de acesso à terra e capacite o município para a produção pública de Habitação de Interesse Social. " (grifos nossos)  

O instrumento indicado pelo plano diretor para “integrar e regular as forças econômicas informais de acesso à terra” foi o URBANIZADOR SOCIAL. A regulação do instrumento ficou em aberto, havendo duas breves menções no texto do plano diretor:  

Art. 76 (...)  

§ 2º - Na produção e implantação de parcelamento do solo ou edificações destinados a suprir a demanda habitacional prioritária, ou ainda na regularização de parcelamentos do solo enquadrados como tal, será admitido o Urbanizador Social, que será o responsável pelo empreendimento, nos mesmos termos do loteador, com as responsabilidades previamente definidas em projeto específico  

(...)  

4º Urbanizador Social é o empreendedor imobiliário cadastrado no Município com vistas a realizar empreendimentos de interesse social em áreas identificadas pelo Município.  

O Plano Diretor foi promulgado, mas o município não teve capacidade para modificar a estrutura administrativa, os fluxos das rotinas e procedimentos administrativos. O resultado foi que embora cidade tenha uma legislação invejável, tem um processo de gestão ainda distante dos desafios colocados pelas estratégias do novo Plano e proliferam loteamentos clandestinos enquanto a municipalidade se demora na aprovação de novos projetos (regulares) de parcelamento do solo.  

É assim que se decide pela regulamentação do instrumento do urbanizador social, a fim de buscar frear a produção irregular da cidade. Bastante interessante em sua concepção, a idéia deste instrumento – Urbanizador Social - é a de adotar uma nova estratégia para lidar com o problema da produção irregular e clandestina de lotes no município. A essência da proposta é de que, simplificando a legislação, flexibilizando padrões e agilizando a tramitação dos projetos, aqueles loteadores que hoje produzem seus loteamentos de forma clandestina e/ou irregular, possam passar a produzir seus empreendimentos legalmente. Em contrapartida por estes benefícios oferecidos pela municipalidade, o urbanizador social ofereceria lotes a preços compatíveis com a produção de Habitação de Interesse Social ou doaria parte dos lotes ao Governo. Alternativamente, ainda, o urbanizador poderá construir equipamentos urbanos, comunitários ou de geração de renda como contrapartida. Há ainda a possibilidade de dispensar a contrapartida do loteador nos casos em que emprendedor e município acordem um preço final de lote que inclua um “desconto” pelos benefícios dados pelo Poder Público ao loteador. Nesta última possibilidade, o município logra uma aumento da oferta de lotes regulares para baixa renda no município pela via do mercado imobiliário. 

Trata-se, portanto, de uma parceria, na qual o urbanizador social cumpriria com uma função pública, de forma subsidiária. Para atingir este objetivo, um grande processo de "concertação" do instrumento foi conduzido pela Prefeitura, que construiu diálogos com o SINDUSCON, com pequenos loteadores, com cooperativas habitacionais e com a Câmara de Vereadores - além de toda a negociação interna ao Governo.  

Apesar de todas as dificuldades – tanto aquelas compartilhadas por todos os municípios brasileiros, como são aquelas representadas pelos constrangimentos legais e financeiros, como aquelas produzidas localmente, como uma imensa demanda assumida via orçamento participativo – o município de Porto Alegre tem uma experiência muito rica com o Programa de Regularização Fundiária.                  Neste momento fica claro que, ao longo da década de 90, pelo menos duas lições foram aprendidas:  

1)                 A política de Regularização Fundiária não tem impacto sobre a produção irregular da cidade se descolada da política urbana: é tempo de sair do gueto e associar as políticas de regularização fundiária a políticas urbanas mais compreensivas.  

2)                 É preciso um bom processo de governança urbana – democrático, transparente, amplo e pluralista – para coroar de êxito as intervenções de regularização fundiária.  

Aproveitando-se dessas “oportunidades” conjunturais e valendo-se das desagradáveis lições da implementação da política de regularização fundiária “descolada” de uma gestão urbana melhor articulada, Porto Alegre está reformulando a “fórmula” da política urbana e tornando-a mais inclusiva. Finalmente a Regularização Fundiária sai do gueto e, ao mesmo tempo, a política urbana da “main stream”, finalmente, se ocupa da irregularidade.  

Sinteticamente, se poderia dizer que a Nova fórmula da Política Urbana/Habitacional é a seguinte:  

Regularização Fundiária

+

Freio da produção da irregularidade

+ 

Qualificação da Gestão 

Na prática, a “fórmula” aposta na Regularização Fundiária renovada através da possibilidade, aberta pelo Estatuto da Cidade, de operação coletiva dos processos. Além disso, de modo distinto do momento anterior, a Regularização Fundiária não está mais sozinha, já que se busca a Implementação do Urbanizador Social visando a oferta de lotes para baixa renda e a inclusão do (ex) produtor clandestino de lotes na produção regular e fiscalizada pelo Poder Público. O terceiro apoio do tripé, dos mais importantes, é a idéia de boa governança urbana, agregando à gestão da política a revisão de fluxos e procedimentos administrativos e o incremento das parcerias público – privado.  

Há quem desanime julgando que tudo isso vai levar muito tempo. Prefiro resgatar a escala temporal da História do Brasil e ter em mente que levamos 500 anos para construir uma ordem urbana excludente. Para “resistir e avançar[10]” vamos levar, sim, algum tempo. Prefiro acreditar no melhor cenário: terá valido a pena testemunhar e protagonizar a mudança se, mais adiante, a cidade - enquanto um novo sujeito político - puder contrapor à ordem neoliberal, fragmentada e segregadora da globalização a idéia de que um modelo de cidade mais justa, democrática e sustentável é possível e, mais do que isso, necessário...