Salas Temáticas - Cadastro Nacional de Imóveis Rurais e Programa de Regularização Fundiária - aceguay Feuerschuette de Laurindo Ribas - Consultoria Jurídica

Irib - Instituto de Registro Imobiliário do Brasil

19/02/2004 - n. 1032

Sala temática - Imóvel rural - Lei 10.267/2001 e Decreto 4.449/2002

Publicamos abaixo o parecer elaborado pelo Dr. Jaceguay Ribas, feito a partir de solicitação feita pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento BID, enfocando os vários aspectos relacionados com a implementação do programa de regularização fundiária consistente no Projeto BR 0392 - que pode ser acessado em http://www.iadb.org/exr/doc98/pro/pbr0392.pdf (o texto traduzido por ser analisado em http://www.irib.org.br/notas_noti/boletimel701a.asp#4).

O texto está sendo divulgado neste espaço com autorização expressa do autor e do BID, com a ressalva de que o texto não expressa a opinião da instituição que financia o projeto (SJ).

Cadastro Nacional de Imóveis Rurais e Programa de Regularização Fundiária *

Jaceguay Feuerschuette de Laurindo Ribas **

Consultoria Jurídica – 1º Relatório Parcial

INTRODUÇÃO

O PROGRAMA, como decorre da sua própria denominação, possui duplo objetivo: a organização de um cadastro nacional de imóveis rurais e a regularização fundiária.

O primeiro objetivo tem aspectos predominantemente administrativos, ou seja, não será fundamental, na prática, a atuação da área jurídica, na medida em que envolve apenas os órgãos públicos que militam nas questões agrárias e os cartórios imobiliários. O segundo objetivo, entretanto, diz respeito à regularização de áreas rurais e está intimamente ligado a aspectos legais. Disto decorre que a atuação desta Consultoria estará mais vinculada este segundo objetivo do Programa.

Neste Relatório, tendo-se em vista que o Grupo de Trabalho responsável pelo Programa é composto de técnicos que não são, na sua maioria, ligados ao ramo do Direito, pretendemos adotar uma linguagem menos técnica possível, de forma a permitir a compreensão do texto por pessoas laicas nesta área.

NOÇÕES JURÍDICAS ESSENCIAIS

Antes de adentrar em aspectos jurídicos mais detalhados, torna-se importante apresentar, em rápido vôo, dois tópicos que possam propiciar a compreensão do arcabouço jurídico nacional, no que diz respeito aos aspectos diretamente relacionados com este Programa: a legislação pertinente e os imóveis.

a) A Legislação

O primeiro ponto a ser analisado diz respeito à chamada hierarquia das leis. Acima de todas, encontra-se a Constituição Federal, também chamada de Lei Maior. Seguem-se as Leis Complementares (que complementam a própria Constituição). Abaixo destas, vêm as leis propriamente ditas, as quais, às vezes, podem ter um nome específico (A Lei nº 10.406/2002 é o chamado Código Civil; a Lei 6.015/1973 é a Lei dos Registros Públicos, a Lei nº 4.505/1964 é o Estatuto da Terra, etc.). Os Decretos-leis, editados diretamente pelo Poder Executivo, em períodos de ditadura, equivalem exatamente a uma Lei. Atualmente, o Presidente da República não pode mais baixar um decreto-lei, mas pode editar uma Medida Provisória – MP, que tem a mesma força de uma lei. A MP, todavia, deve ser votada e aprovada pelo Congresso Nacional no prazo de 60 dias, caso contrário perderá a sua validade.

Somente a Lei pode obrigar uma pessoa a fazer, ou deixar de fazer, alguma coisa.

Abaixo da Lei, encontra-se o Decreto, que é um ato promulgado pelo Poder Executivo e que muitas vezes regulamenta uma Lei. O Decreto não pode ir além do que a Lei determinou ou mesmo ir contra os seus preceitos.

Seguem-se os demais atos emanados do Poder Público: Resoluções, Circulares, Portarias, etc., os quais, por óbvio, também não podem contrariar uma Lei.

Na esfera dos Estados, temos a mesma hierarquia, de forma que as Leis Estaduais não podem contrariar a respectiva Constituição Estadual. A legislação estadual também não pode afrontar a legislação federal, que é prevalente. Entretanto, dependendo da matéria, o tema podem ser regulado por uma Lei Federal, ou Estadual, ou por ambas.

Existem ainda as Leis Municipais, que devem se pautar pelas Leis Federais e Estaduais.

b) Os imóveis

No tocante aos imóveis existentes no País, todos eles deveriam estar registrados nos respectivos Cartórios de Imóveis, situação que nem sempre ocorre, na prática, como será visto adiante.

Os Cartórios são constituídos e providos de acordo com as leis estaduais. Uma Comarca (onde existe sempre ao menos um Juiz de Direito) pode ter um ou mais Cartórios de Imóveis. Cada um destes cobre um determinado território, com total exclusividade. Pode ocorrer que alguma propriedade ultrapasse as fronteiras da jurisdição cartorial. Neste caso, ela deve ser inscrita simultaneamente nos dois registros, cada qual fazendo referência expressa ao outro.

Os imóveis podem ser urbanos ou rurais, segundo se localizem na área urbana ou na rural. Quem determina onde começa e onde termina a área urbana é o Município. O Imposto Predial e Territorial Urbano – IPTU incide sobre os imóveis urbanos e é da competência exclusiva dos Municípios, enquanto que o Imposto Territorial Rural é cobrado dos proprietários dos imóveis rurais, atualmente pela União Federal, que repassa 50% do valor aos Municípios. A Reforma Tributária, em tramitação no Congresso Nacional, prevê a possibilidade da União Federal firmar convênios com os Municípios, de forma que estes passem a deter a exclusividade de cobrança também do ITR. Este aspecto da Reforma Tributária, segundo os comentários da imprensa nacional, não tem encontrado resistências e deve ser aprovado sem maiores percalços. Trata-se de um aspecto relevante, na medida em que os Municípios passarão a ter o máximo interesse no Cadastro Rural e na Regularização Fundiária, instrumentos que irão propiciar um conhecimento e um controle muito mais eficientes das propriedades rurais e, conseqüentemente, dos impostos por elas devidos.

Os imóveis, sejam rurais ou urbanos, são registrados todos juntos, em seqüência, no Livro nº 2 – Registro Geral, segundo determina o art. 176 da Lei nº 6.015/73. Por ocasião do primeiro registro de um imóvel, este recebe uma matrícula (identificada por um número), que passa a acompanhar o imóvel para sempre, independentemente de quem passe a ser o seu proprietário. Existem, pois, matrículas em nome de particulares e em nome de entidades públicas, inclusive da União e dos Estados.

Os bens pertencentes a essas entidades se denominam genericamente de bens públicos. Eles estão regulados pelo art. 99 do Código Civil:

Art. 99. São bens públicos:

I – os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e praças;

II – os de uso especial, tais como edifícios ou terrenos destinados a serviço ou estabelecimento de administração federal, estadual ou municipal, inclusive os de suas autarquias;

III – os dominicais, que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades.

Desta classificação, interessam-nos os bens dominicais, também chamados de dominiais, que são os únicos que podem deixar o patrimônio público e ingressar no patrimônio de particulares. Na classificação de bens públicos, a maioria dos autores coloca as chamadas terras devolutas, ou sejam, aquelas que, por não pertencerem a ninguém, passam a ser consideradas propriedade do Poder Público. O art. 20 da Constituição Federal diz que são bens da União “as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e construções militares, das vias federais de comunicação e à preservação ambiental”. Isto significa que, por exclusão, todas as demais terras devolutas pertencem ao Estado onde se localizam, conforme o art. 26, III, da Constituição (pertencem aos Estados “as terras devolutas não compreendidas entre as da União”).

O Código Civil estabelece ainda dois artigos essenciais para a compreensão deste trabalho. O primeiro deles diz que somente os bens dominicais podem ser transferidos para os particulares (“Art. 101. Os bens públicos dominicais podem ser alienados, observadas as exigências legais”). O dispositivo seguinte veda a transferência desses bens através do usucapião (“Art. 102. Os bens públicos não estão sujeitos a usucapião”).

Com respeito aos imóveis de particulares, devem ser distinguidas duas figuras: a do proprietário, ou dono, isto é, aquele que tem a propriedade registrada em seu nome no Cartório de Imóveis, e a do posseiro, ou seja, quem ocupa o imóvel como se fosse seu, mas não tem o título registrado. Neste caso, vale sempre o aforismo: “Quem não registra não é dono”.

O particular que não aproveitar adequadamente seu imóvel rural, fazendo com que ele deixe de cumprir a sua função social, pode perdê-lo em função da desapropriação, promovida pela União (art. 184 da Constituição Federal). As terras desapropriadas, juntamente com as terras devolutas, se constituem na base de toda a reforma agrária.

Vistas estas rápidas noções, passa-se a analisar alguns aspectos da regularização fundiária.

UM RETRATO DA SITUAÇÃO ATUAL DOS IMÓVEIS RURAIS

As matrículas dos registros imobiliários contêm sempre a descrição do imóvel, com as suas divisas e confrontações, bem como a sua respectiva área. As medições eram feitas por topógrafos, que utilizavam um aparelho chamado de teodolito. Tanto as descrições quanto as medidas apresentavam imperfeições.

A tecnologia hoje disponível, por meio da qual o imóvel é medido com o auxílio de satélites, pelo uso do GPS (georreferenciamento ao Sistema Geodésico Brasileiro), permite a obtenção de dados inquestionavelmente mais precisos. Na prática, todas as propriedades rurais, medidas pelo novo método, apresentarão modificações, especialmente na sua área.

O País possui por volta de 5 milhões de propriedades rurais, sendo cerca de 3,5 milhões com registro e 1,5 em mãos de posseiros, localizados estes tanto em terras públicas quanto em particulares. O Projeto de Regularização Fundiária irá se destinar a descrever as áreas, medi-las e titular os detentores dessas posses. Em frase simples, visa-se legitimar a posse, o que equivale a transformar o posseiro em dono. E como um verdadeiro efeito colateral, o Programa ainda irá promover a retificação das áreas (e das divisas) daqueles imóveis que já estão matriculados. Destaque-se que os levantamentos que serão feitos não vão demarcar as áreas, mas somente efetuar a sua medição.

Como visto, toda a transferência de propriedade deve ser inscrita no registro imobiliário. Atualmente, no que interessa ao Programa, deve ser levada em conta a diferença existente entre as inscrições segundo a origem da propriedade, isto é, se esta pertence a um particular, se decorre de uma desapropriação ou se se trata de terras devolutas.

Com respeito às terras particulares, elas podem ser adquiridas de diversas maneiras (compra e venda, doação, transmissão causa mortis, leilão judicial, usucapião, etc.). O usucapião pode ser resumido como sendo a forma de aquisição da propriedade pela posse prolongada, pelo período fixado em lei. O maior destaque, sempre dentro da perspectiva do Programa, reside no usucapião especial, instituído pela Lei nº 6.969/1981, posteriormente recepcionada objetivamente pela Constituição Federal de 1988 (art. 188).

De uma maneira geral, o usucapião consiste num processo judicial, de custo elevado, por vezes muito demorado, no qual são citados todos os confrontantes e o interessado precisa provar o tempo de sua posse. Já o usucapião especial foge a esta regra, uma vez que a própria lei estabeleceu para ele o rito sumaríssimo, bem como a possibilidade expressa de gratuidade processual nos casos pertinentes.

Portanto, poderá ser utilizado largamente nos casos de regularização fundiária das posses localizadas em terras não públicas.

Em se tratando de terras provenientes de desapropriação, não existem maiores dificuldades na titulação. O INCRA possui larga experiência nesta área, base de toda a reforma agrária no País.

Sobre as terras devolutas, elas devem ser arrecadadas pelo Poder Público por meio de um processo, chamado discriminatório, que pode ser administrativo ou judicial. Este processo será também de grande valia para a regularização fundiária, como será visto adiante.

A LEI 10.267/01, O DECRETO 4.999/02 E A LEI DE REGISTROS PÚBLICOS

A Lei nº 10.267/01 trouxe uma série de novidades.

Primeiramente, ela acresceu dispositivos à Lei nº 4.947/66, que trata do cadastro dos imóveis rurais. Assim, o Certificado de Cadastro de Imóveis Rurais - CCIR passou a ser obrigatório tanto nos títulos de domínio provenientes do Poder Público, quanto nas escrituras públicas sobre imóveis que serão lavradas pelos Tabeliães. Além disto, o Juiz determina a intimação do INCRA a respeito das sentenças em ações que defiram pedido de usucapião. A referida Lei obrigou ainda a troca mensal de informações sobre as propriedades rurais entre o INCRA e os Cartórios de Imóveis, visando a manutenção dos dados do Cadastro.

A Lei nº 10.267/01 acrescentou também dispositivos à lei nº 5.868/72. Foi criado o Cadastro Nacional de Imóveis Rurais - CNIR, com um código único. A principal novidade consiste na obrigação do proprietário em atualizar o cadastro de seu imóvel, sempre que houver alteração de área ou de titularidade.

Outras mudanças significativas, que mais interessam ao Projeto, foram introduzidas na Lei dos Registros Públicos (Lei nº 6.015/73). Sinteticamente, tornou-se obrigatório o georreferenciamento nas transferências de imóveis, bem como nas ações judiciais que tenham por objeto a propriedade rural, fato que será a base de toda a regularização fundiária. A lei obriga ainda a inclusão de dados da CCIR na identificação dos imóveis.

O Decreto 4.449/02 regulamentou a Lei nº 10.267/01. Prevê a correção administrativa dos dados da propriedade (pedido feito diretamente ao Cartório de Imóveis), dispensando, portanto, o caminho judicial, mesmo quando são alteradas as divisas e a área do imóvel. Há quem entenda que esse Decreto extrapolou os limites da Lei que ele regulou, e que o pedido administrativo, neste caso, é vedado pelo art. 213 da Lei de Registros Públicos. Esta questão possui relevância para o Programa.

O art. 213 da Lei nº 6.015/73 tem a seguinte redação:

Art. 213. A requerimento do interessado, poderá ser retificado o erro constante do registro, desde que tal retificação não acarrete prejuízo a terceiro.

§ 1º A retificação será feita mediante despacho judicial, salvo no caso de erro evidente, o qual o oficial, desde logo, corrigirá, com a devida cautela.

§ 2º Se da retificação resultar alteração da descrição das divisas ou da área do imóvel, serão citados, para se manifestar sobre o requerimento em 10 (dez) dias, todos os confrontantes e o alienante ou seus sucessores, dispensada a citação destes últimos se a data da transcrição ou da matrícula remontar a mais de 20 (vinte) anos.

§ 3º O Ministério Público será ouvido no pedido de retificação.

§ 4º Se o pedido de retificação for impugnado fundamentadamente, o juiz remeterá o interessado para as vias ordinárias.

§ 5º Da sentença do juiz, deferindo ou não o requerimento, cabe recurso de apelação com ambos os efeitos.

Uma corrente sustenta que as correções do registro (caput do artigo), salvo casos de erro evidente, (terminologia de difícil conceituação: o que é um erro evidente?), serão sempre judiciais, conforme manda a lei. Argumenta-se que esta conclusão deriva do comando do § 1º (“a retificação será feita por despacho judicial”), do § 2º (que obriga a citação, sempre em processo judicial, dos confrontantes e alienantes) e do § 5º (que prevê a sentença e o recurso ao Tribunal).

Outra corrente, encabeçada pelo Dr. Sérgio Jacomino, Presidente do IRIB, considera que a retificação administrativa é perfeitamente admissível. Segundo este entendimento, o erro evidente pode ser perceptível pelos instrumentos criados pela Lei nº 10.267/2001. Quanto ao art. 213, acima mencionado, os seus parágrafos se referem exclusivamente à hipótese em que haja disputa de área ou de divisas, que afetariam terceiros. Em outras palavras, se não houver discussão e todos (especialmente os vizinhos) estiverem de acordo, aplica-se somente o caput daquele dispositivo; os seus parágrafos têm aplicação apenas quando se formar a lide entre as partes.

Existe ainda uma terceira alternativa, consistente na manutenção, junto ao Cartório de Imóveis, dos registros atuais, a par dos novos registros georreferenciados, fazendo-se menção a ambos, nas matrículas e certidões.

Retornaremos a estas hipóteses proximamente, quando discorreremos sobre as soluções viáveis para cada caso.

ROTEIRO PARA A REGULARIZAÇÃO DAS TERRAS PÚBLICAS E PRIVADAS

O INCRA detém a responsabilidade pelas “terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e construções militares, das vias federais de comunicação e à preservação ambiental“ (Constituição Federal, art. 20, I). Em poucas palavras, compreendem basicamente as terras devolutas localizadas na Faixa de Fronteira, que corresponde a uma faixa de 150 km de largura, ao longo das fronteiras terrestres (CF, 20, § 2º).

Assim, o Instituto detém a competência exclusiva para os levantamentos que serão feitos pelo Programa em tais terras. Com respeito às demais terras, estaduais, poderão ser firmados convênios entre o INCRA e os Órgãos de Terras Estaduais, para a realização de trabalhos de cunho fundiário, além de outros, nos respectivos Estados, indicando as suas prioridades.

A idéia central é de que um Grupo de Trabalho se dirija ao Município indicado e promova ampla divulgação das atividades que serão desenvolvidas, envolvendo toda a comunidade e os órgãos e pessoais de maior influência. A título meramente exemplificativo, pode-se mencionar o Prefeito, a Câmara de Vereadores, o Juiz, o Ministério Público, os Sindicatos Rurais, etc.

A equipe que irá desenvolver os trabalhos de medição dos imóveis deve passar por treinamento prévio, incluindo técnicas de solução de conflitos, que eventualmente poderão aflorar entre vizinhos. Pode-se estudar também a sugestão de criação, em cada Município, de uma Câmara Especial de Arbitragem, para tentar resolver as questões surgidas na esfera administrativa. Destaca-se que a procura de uma solução judicial será sempre, para as partes, muito mais difícil, onerosa e demorada, fatores que podem influenciar positivamente na busca de acordos extrajudiciais.

O processo de levantamento das diversas áreas contidas no Município deve seguir aproximadamente a sistemática utilizada pelo INCRA no processo discriminatório, previsto na Lei nº 6.383/73, cujo detalhamento será objeto do próximo relatório. Se os vizinhos estiverem de acordo com as divisas, firmam uma declaração a respeito, para fins de futuros registros. Na hipótese de discordarem e não chegarem a acordo nem com a interferência da equipe de trabalho, nem com a Câmara de Arbitragem, levarão o caso à esfera judicial, respondendo pelos ônus daí decorrentes. Serão, portanto, excluídos do processo de regularização fundiária.

Uma vez concluído o levantamento, irá se iniciar uma das etapas mais importantes do Projeto, ou seja, a inserção das informações junto ao registro imobiliário.

É preciso verificar, inicialmente, se se trata de terreno vinculado ao patrimônio do Poder Público ou a um patrimônio privado. Iniciemos pelo primeiro.

a) A regularização fundiária proveniente de terras devolutas

Atualmente, pelos termos da Lei nº 6.368/73, utiliza-se do processo discriminatório para fazer o levantamento das terras devolutas existentes na área, arrecadando-as e efetuando a sua inscrição como bens da União (ou dos Estados) perante o Registro de Imóveis (art. 13). Se nessas terras houver ocupantes particulares, estes poderão, conforme o art. 29 daquela Lei, ter a posse legitimada, de até 100 ha, desde que preencham algumas condições (tenham tornado a terra produtiva por seu trabalho e o de sua família, não sejam proprietários de outro imóvel rural e comprovem moradia permanente e cultura efetiva por pelo menos um ano). Essa área de 100 ha será suficiente para abranger a quase totalidade das propriedades em tais condições, presumivelmente num percentual acima de 90%.

A legitimação da posse se dá por meio de Licença de Ocupação, a qual é intransferível e inegociável, tendo o prazo mínimo de 4 anos, após o que o interessado tem a preferência na compra do lote, pelo valor histórico da terra nua.

Este é o procedimento padrão, alertando-se que o processo discriminatório pode ser tanto administrativo quanto judicial.

Outrossim, é oportuno lembrar que, na grande maioria dos casos, será possível efetuar a discriminatória simplificada, utilizando-se tão somente da regra estabelecida no art. 28 da lei 6.383/76:

Art. 28. Sempre que se apurar, através de pesquisa nos registros públicos, a inexistência de domínio particular em áreas rurais declaradas indispensáveis à segurança e ao desenvolvimento nacionais, a União, desde logo, as arrecadará mediante ato do presidente do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária - INCRA, do qual constará:

I - a circunscrição judiciária ou administrativa em que está situado o imóvel, conforme o critério adotado pela legislação local;

II - a eventual denominação, as características e confrontações do imóvel.

Destaque-se que este procedimento simplificado foi amplamente utilizado pelo INCRA, em seus trabalhos na Amazônia Legal e pode ser largamente adotado no Programa.

Existe ainda uma outra alternativa ao processo discriminatório, que representa um ponto polêmico dentro do Direito: a possibilidade, ou não, de se usucapir terras devolutas. A discussão é antiga.

Uma corrente sustenta que as terras devolutas sempre pertenceram ao Poder Público, resultante da ocupação da América pela Coroa Portuguesa, sucedida pelo Império e pela República do Brasil. Pertencem, pois, à categoria dos bens públicos, e estes não podem ser adquiridos por terceiros, por meio do usucapião. Este é o comando expresso do art. 191, parágrafo único, da Constituição Federal (“Os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião”).

A segunda corrente tem entendimento diametralmente oposto. Afirmam os seus partidários que as terras devolutas são terras de ninguém, sem dono, não são públicas, e podem, portanto, ser objeto de usucapião pelos particulares. Sustentam que a própria Constituição Federal, no seu art. 188 ( ), faz a distinção entre as terras públicas e as devolutas, distinção esta que não teria a menor razão de ser se estas estivessem contidas naquelas. Ademais, se o objetivo é a compatibilização desses imóveis com a reforma agrária, não faria o menor sentido arrecadar a área, registrar em nome do Poder Público correspondente, fornecer uma licença de ocupação de 4 anos e, somente então, vender a terra para quem já a ocupava e a tornou produtiva. Um dos expoentes desta última corrente é o Dr. Petrus Emile Abi-Abib, atual Diretor Executivo do INCRA, que possui um trabalho interessante e inédito a respeito do tema.

O fato é que a discussão sobre a possibilidade de usucapir terras devolutas está longe de seu término e tornará a ser abordada no próximo relatório. De qualquer sorte, avançando um pouquinho na matéria, parece-me realmente burocrático e incongruente o entendimento da primeira corrente, porquanto causa inegáveis prejuízos ao agricultor, o qual, além de demorar muito mais tempo para se tornar dono de seu imóvel, ainda deverá pagar por ele, mesmo que o tenha ocupado por muitos anos e o tenha tornado produtivo. A sua situação será pior inclusive do que aquele que é simplesmente assentado pelo INCRA, o qual pode receber o título de domínio do lote desde o início do seu assentamento.

Em resumo, o ideal seria que o posseiro existente em terras devolutas pudesse adquirir a área por usucapião. Se isto não for possível, resta a alternativa do processo discriminatório, conforme acima mencionado.

b) A regularização de terras de particulares

A situação com respeito às terras de particulares é mais clara. As situações encontradas decorrem das mais diversas situações, como um imóvel pertencente à uma família por largo espaço de tempo, cuja posse passou aos filhos (e muitas vezes aos netos), sem que tenha sido feito o respectivo inventário, até por falta de numerário para pagar as custas, os honorários e o imposto de transmissão. Em casos tais, a forma mais viável de regularizar a terra, sem descartar, a priori, as demais possibilidades, será por meio do usucapião especial.

Para fins deste Trabalho, há que distinguir as duas modalidades de usucapião, ambas previstas no Código Civil, tais sejam:

1. Usucapião comum, contido no art. 1.238:

Art. 1238. Aquele que, por quinze anos, sem interrupção, nem oposição, possuir como seu um imóvel, adquire-lhe a propriedade, independentemente de título e boa-fé; podendo requerer ao juiz que assim o declare por sentença, a qual servirá de título para o registro no Cartório de Registro de Imóveis.

Parágrafo único. O prazo estabelecido neste artigo reduzir-se-á a dez anos se o possuidor houver estabelecido no imóvel a sua moradia habitual, ou nele realizado obras ou serviços de caráter produtivo.

Vê-se que esta modalidade de usucapião se opera após o período de 15 anos, o qual é reduzido para 10 anos, se o proprietário reside no local ou nele edificou obras produtivas.

2. Usucapião especial, descrito inicialmente na Lei 6.969/81, que lhe estabelece o rito sumário, e cuja redação atual se encontra no art. 1.239 do Código Civil (e no art. 191 da Constituição Federal):

Art. 1239. Aquele que, não sendo proprietário de imóvel rural ou urbano, possua como sua, por cinco anos ininterruptos, sem oposição, área de terra em zona rural não superior a cinqüenta hectares, tornando-a produtiva por seu trabalho ou de sua família, tendo nela sua moradia, adquirir-lhe-á a propriedade.

O posseiro que preencher os requisitos pode, a qualquer momento, requerer judicialmente o domínio da terra, em processo de usucapião no qual serão citados todos os confrontantes e a pessoa em nome de quem está registrado o imóvel, havendo a intimação das Fazendas Públicas nas 3 esferas (Federal, Estadual e Municipal). O Ministério Público deve intervir em todos os atos, tudo de acordo com os arts. 941 a 945 do Código de Processo Civil. A Sentença do Juiz corresponde ao título que será registrado no Cartório de Imóveis. Todo este procedimento torna a ação judicial muito demorada.

A alternativa à utilização do usucapião, como forma de promover a regularização massiva das terras, consiste no polêmico pedido administrativo, a ser feito diretamente ao Registro Imobiliário, conforme aludido no item 4 supra. O próximo relatório contemplará novamente estes aspectos.

A PROPOSTA DE SOLUÇÃO

A solução ideal seria a existência de um processo administrativo único, compreendendo terras públicas e privadas, que pudesse ser levado diretamente ao Cartório de Imóveis para retificar os registros já existentes e criar novos para aqueles imóveis que são objeto apenas de posse.

Este modelo implicaria reconhecer a possibilidade de usucapir terras devolutas, em poder fazer usucapião administrativo e em fazer as retificações dos registros diretamente no Cartório Imobiliário. São todos aspectos polêmicos, que poderão até ser aceitos por alguns Juízos, mas certamente sempre haverá quem discorde de tais critérios, o que poria em risco todo o Programa.

Uma solução reside na edição de uma Lei (ou de uma Medida Provisória) que contemplasse adequadamente todos estes aspectos. Isto, entretanto, poderia demandar algum tempo (porque edições de leis exigem, sabidamente, debates exaustivos e custosa tramitação) e, ainda assim, com um resultado final talvez insatisfatório.

Com a legislação atualmente disponível e para tentar minimizar os riscos do Projeto, submeto à discussão do Grupo uma sugestão que contempla todos os imóveis provenientes de particulares. Podemos chamá-la de usucapião coletivo.

A idéia consiste na formulação de um processo judicial único, no qual cada um dos interessados seria parte e, ao mesmo tempo, declararia que não se opõe ao pedido do vizinho. Isto evitaria a citação dos confrontantes, sendo necessárias apenas daqueles em nome dos quais estariam registrados os imóveis. O processo se tornaria então muito mais simples, sem deixar de atender aos requisitos legais, mesmo para aqueles que tem entendimento muito mais formalista.

Com respeito às ocupações em terras devolutas, se se entender que é possível usucapi-las, o procedimento é o mesmo acima descrito. Caso contrário, restaria a concepção do processo discricionário, concedendo a legitimação de posse aos ocupantes e vendendo a eles os respectivos lotes, após o decurso do prazo de 4 anos.

Deixo claro que a sugestão aqui aventada certamente não é a única – talvez nem mesmo a melhor – e não descarta nem prescinde de outros caminhos que podem e devem ser adotados. A proposta é a de que esta idéia seja submetida ao crivo do Grupo de Trabalho, para fins de depuração, alteração ou mesmo sua eliminação sumária. O sentimento que fica é de que podem coexistir várias soluções, cada qual adequada a uma determinada situação, a uma área específica ou mesmo a Estado.

POSSÍVEIS NECESSIDADES JURÍDICAS PARA A IMPLEMENTAÇÃO DO PROGRAMA

Viu-se acima que o INCRA se incumbirá das terras devolutas federais, cabendo aos Estados a responsabilidade pelas terras estaduais. Os Municípios também terão participação ativa em todo o Programa.

Torna-se necessário a formalização de Convênios, principalmente entre o INCRA e os Órgãos Estaduais de Terra, todos preferencialmente padronizados, a serem firmados entre os diversos Organismos Públicos, que definam a atuação e as responsabilidades de cada qual, a alocação de recursos, a forma de acompanhamento, a correção de caminhos, os prazos para desenvolver as atividades, etc.

De outro lado, sempre que o Grupo de Trabalho, ou alguém de qualquer forma relacionado ao Projeto, tiver que peticionar, seja em Juízo, seja administrativamente, deve dispor de minutas previamente elaboradas, de forma a assegurar a padronização de métodos (e possivelmente de resultados) nas diversas localidades. As minutas da inicial de usucapião coletivo, por exemplo, devem contemplar todos os aspectos jurídicos possíveis, de forma a tentar assegurar um resultado rápido e proveitoso.

Outrossim, independentemente das soluções que vierem a ser adotadas pelo Programa, sabe-se que o levantamento individualizado das propriedades e as respectivas medições serão realizadas pela equipe de campo. Vão ser encontradas, certamente, diversas situações que irão demandar soluções específicas, de acordo com o caso concreto, não apenas pela complexidade do Projeto como pela sua longa duração. Haverá por certo, também, tanta diversidade nos vários locais que é impossível prever e cobrir todas as hipóteses. O máximo que se pode fazer é imaginar aquelas situações que serão mais comuns, bem como a forma de seu tratamento. Quanto às demais, é certo que o Programa deverá ir gradativamente corrigindo o rumo, na medida em que os fatos atípicos vierem a lume.

Dentro deste panorama, pode-se imaginar, como exemplo, algumas situações:

O posseiro que não pode ser titulado porque já possui outro imóvel rural;

O nome que constará do registro do lote, no caso de falecimento de um dos cônjuges, considerando-se a existência de filhos, maiores e menores;

O imóvel que se localiza, no todo ou em parte, em terras indígenas;

As terras que estão de posse de pessoa que se encontra ausente (e não pode atestar a correção das divisas do vizinho);

O imóvel que pertencia a pessoa falecida, cuja maioria dos herdeiros se encontra fora da Comarca;

Ações que já se encontram pendentes de solução na Justiça;

As áreas que, pelo falecimento do titular, tiverem que ser divididas em porções menores do que o módulo.

Esses casos, assim como muitos outros assemelhados, devem estar previstos numa espécie de “Manual de Campanha”, através do qual o pessoal de campo possa prestar informações básicas aos interessados. É evidente que uma assessoria mais especializada deve passar pelos advogados que atuam na Comarca, ou mesmo pelo Promotor de Justiça. Ainda assim, visando sempre a padronização dos métodos adotados, será importante um acompanhamento central, que possa prestar um assessoramento jurídico uniforme, padronizado para os casos idênticos, em caráter permanente.

Outro aspecto relevante, não propriamente de ordem jurídica, mas que guarda relação direta com os aspectos legais, diz respeito aos Cartórios de Registro de Imóveis. Sem pretender adentrar em seara alheia, sabe-se que muitos desses cartórios não possuem uma estrutura adequada, uma vez que ainda se utilizam de métodos antigos, manuais, para efetuar seus registros. Para o êxito do Programa, todavia, é necessário que o Cartório disponha de recursos modernos, com o uso de computadores, seja pela precisão dos dados, seja pela velocidade indispensável para promover a regularização de centenas (ou até milhares) de propriedades, de forma quase simultânea.

A preocupação, neste particular, não é exagerada, eis que a deficiência cartorial, inclusive, muitas vezes, de pessoal com as habilidades necessárias, pode prejudicar todo o Projeto.

Faz-se este alerta para que se analise a possibilidade de criar um programa paralelo de modernização dos cartórios que não dispuserem das ferramentas apropriadas, até mediante a utilização de linha de crédito específica para tal finalidade.

Finalmente, também sem a menor pretensão de interferir na parte administrativa do INCRA, chama a atenção o enorme, quase assustador, volume de informações que serão trocados entre o Instituto e os cartórios imobiliários. As trocas serão mensais, conforme determina a Lei 10.267/01.

Uma estrutura bem adequada é fundamental para manter o Cadastro de Imóveis Rurais.

Será indispensável que o INCRA possua um setor específico, que se encarregar de receber, processar, armazenar e retransmitir esses dados, bem como de fornecer aos cartórios os códigos dos imóveis rurais. E, além desse setor, deverá dispor de uma equipe de pessoas, com treinamento próprio para o desenvolvimento dessas atividades.

O aparelhamento do INCRA, neste particular, é não só indispensável como também urgente, na medida em que não se forma pessoal especializado em tais atividades com grande rapidez. E a preocupação maior consiste não somente na probabilidade de sucesso do Programa como também evitará um colapso em todo o sistema cartorial imobiliário brasileiro.

ESCLARECIMENTOS E CONCLUSÕES

O presente Relatório, muito longe de esgotar o assunto, fornece apenas uma primeira abordagem, trazendo à discussão os temas mais polêmicos e procurando indicar possíveis soluções para facilitar o bom trâmite de todo o Programa.

O próximo Relatório, por seu turno, deverá contemplar os aspectos que ficaram dúbios e pendentes. Outrossim, a partir de uma análise mais pontual sobre o Projeto Cadastro Nacional de Imóveis Rurais e Regularização Fundiária e de uma abordagem na legislação dos Estados, verificando os pontos divergentes principalmente no que se refere à titulação de terras aos agricultores, será possível estabelecer e propor com mais segurança as linhas jurídicas que deverão ser adotadas pelo Programa.

Estas eram as conclusões e sugestões que ofereço ao Grupo de Trabalho, neste rápido vôo, permanecendo no aguardo de críticas e de propostas destinadas a melhorar o conteúdo deste relatório.

Brasília, 13 de novembro de 2003.

* O parecer que aqui se publica visa trazer elementos à discussão ao amplo projeto de regularização fundiária noticiado fartamente nestas páginas. O parecer foi elaborado para o BID, registrando-se que as opiniões aqui manifestadas não representam a opinião do Banco.