12/06/2003 - n. 702

NOTAS & NOTÍCIAS

Registros Imobiliários do mundo ratificam Declaração de La Antigua

Reunidos no dia 21 de fevereiro de 2003, na cidade de La Antigua, Guatemala, registradores e seus representantes do Brasil, Colômbia, Cuba, Chile, El Salvador, Espanha, Guatemala, Honduras, México, Nicarágua, Paraguai, Peru, Porto Rico, República Dominicana, Uruguai e OEA, aprovaram a declaração que abaixo se publica em português.

A dita Declaração de La Antigua foi referendada e ratificada unanimemente pelos países que participaram do recente Congresso Internacional de Direito Registral, realizado pelo CINDER (Centro Internacional de Direito Registral) em Moscou, entre os dias 1 e 7 de junho passado.

Para que a comunidade de estudiosos de direito registral brasileiro possam tomar conhecimento do teor da dita declaração publicamos o texto abaixo, e artigo especialmente preparado pelo registrador brasiliense, Luiz Gustavo Leão Ribeiro, presidente da AnoregDF, apresentando no evento da Guatemala (SJ)

DECLARAÇAO de LA ANTIGUA

Os abaixo assinados, participantes no Encontro Ibero-Americano de Sistemas Registrais, convocado pela Agência Espanhola de Cooperação Internacional, pela Fundação Internacional e para a Ibero-América de Administração e Políticas Públicas e pelo Colégio de Registradores da Propriedade e Mercantis de Espanha, realizado na cidade de La Antigua, Guatemala, entre os dias 17 e 21 de Fevereiro do ano 2003, na sua condição de especialistas em sistemas registrais, consideram conveniente formular a declaração que em seguida se expressa.

Esta declaração pretende pôr em evidência a função econômica para a qual os sistemas registrais estão vocacionados – favorecer o crescimento econômico, o bem-estar público e a paz social, através da proteção jurídica dos direitos da propriedade e, especialmente, das transações com os mesmos –, bem como os princípios organizativos e gestores aos quais idealmente devem acomodar-se para cumprir a referida função com o mais alto grau possível de eficiência e também de eficácia.

Com isto pretende oferecer-se um modelo que sirva de referência às autoridades dos diversos países quando se trata de instrumentar as suas respectivas políticas legislativas sobre uma matéria que tanta transcendência tem para o bem-estar público.

I

UMA clara definição e proteção jurídica dos direitos de propriedade e, especialmente, das transações com os mesmos, promovem investimentos eficientes, diminuem o risco de expropriações, aumentam as expectativas de recuperação dos investimentos de capital, diminuem o risco para os credores hipotecários e, em conseqüência, degradam as taxas de juro dos créditos hipotecários; diminuem igualmente os custos de diligência e execução de hipotecas, se for caso disso, o que, por outro lado, aumenta a liquidez dos investimentos imobiliários. Tudo isto redunda numa redução geral de custos transacionais, o que facilita a realização de transações eficientes e, por isso, o crescimento econômico, que requer uma longa e complexa cadeia de contratos.

Para que tudo isso seja possível, é necessário que o sistema institucional instrumente mecanismos eficientes que garantam a efetividade dos direitos de propriedade, porque estes, longe de constituir um conjunto abstrato de princípios e de regras, se encontram enraizados em instituições que podem ser capazes ou não de fazer que essas regras sejam efetivas.

Em conseqüência, nenhum sistema institucional pode instrumentar direitos de propriedade eficientes se não organizar adequadamente um sistema de tribunais, se carecer de juristas qualificados, ou se carecer de um sistema registral adequadamente concebido e gerido, e, de um modo geral, se carecer de mecanismos razoavelmente eficientes para a efetividade dos direitos.

Os registros são a parte do sistema institucional cuja função é facilitar as transações através da publicitação dos documentos e/ou dos direitos, conforme o sistema de que se trata. Reduzem assimetrias informativas, que se encontram na base dos conflitos entre as partes contratantes, protegem os direitos de propriedade e esclarecem os contratantes potenciais acerca de quem são os titulares de cada direito, de forma a que a contratação seja mais fácil e segura para todos, em maior ou menor medida, dependendo da concepção e eficácia de cada sistema registral.

II

NORMALMENTE admitem-se três tipos de sistemas registrais, que são os de mera publicitação (também denominados de recording ou private conveyancing), os de mera não-oponibilidade (também denominados de documentos ou deeds) e os de fé-pública (também denominados de direitos ou titles).

Tanto do ponto de vista que proporciona a dedução teórica, como do da evidência empírica, o registro de direitos é aquele que cumpre em maior medida e de um modo mais eficiente a sua função. Por isso, não só é a fórmula dominante no mundo, mas também, para além disso, encontra-se em clara expansão.

Observa-se, igualmente, que se estiver bem gerido, é auto-suficiente, no sentido de que para cobrir o nível de segurança jurídica exigido pelo mercado não é necessário que se sirva de mecanismos complementares de segurança econômica – com os seus respectivos custos –, o que tem uma importância capital.

III

OS sistemas registrais de direitos, ou de fé-pública, caracterizam-se porque, em conjunto com outros, produzem um efeito fundamental denominado, precisamente, fé-pública registral. Esse efeito consiste em que quem adquira mediante contraprestação, confiando naquilo que o registro publica, é mantido na sua aquisição, muito embora depois se anule ou resolva o direito do alienante, se a causa de anulação ou resolução do seu direito não constava do registro e era ignorada pelo adquirente. O Registro desempenha assim, em relação ao comprador, uma dupla função: de publicidade e de garantia do publicado.

Para que este efeito fundamental possa verificar-se, é necessário que a lei prescreva que, pelo menos perante um terceiro de boa-fé, o conteúdo do assento registral se imponha sobre o do título que o motivou, em caso de discordância entre ambos. Mediante esta técnica, possibilita-se uma transformação jurídica fundamental: a inscrição torna-se independente, pelo menos em face de um terceiro, do título causal. Em conseqüência, face a um terceiro, é a inscrição e não o título a que delimita o conteúdo do direito.

As inscrições registrais podem assim informar os potenciais contratantes e interessados sobre quem é o titular de cada direito, a sua capacidade para dispor e os encargos que pesam sobre o imóvel, conseguindo assim, idealmente, eliminar as assimetrias informativas de caráter jurídico. Em conseqüência, a contratação subseqüente é muito menos custosa e totalmente segura para os futuros adquirentes, porque quer os direitos, quer os seus titulares, ficam perfeitamente identificados e definidos. Tudo isto se consegue, para além disso, sem que exista qualquer risco para os titulares de direitos, sempre que o efeito de fé-pública se faça depender de um severo controle legal a cargo do Registrador e que o referido controle seja eficaz, o que exige que o Registrador seja um especialista jurídico qualificado, independente e inamovível, e que o sistema responda com eficácia em caso de erro.

IV

A qualificação, independência, inamovibilidade e responsabilidade do Registrador são essenciais em qualquer sistema registral, mas em maior medida num sistema registral de direitos, porque ao contrário dos demais, cria e extingue direitos com eficácia, pelo menos, perante terceiros. E este efeito produz-se tanto quando o registro funciona correta como incorretamente; a diferença está em que, neste último caso, a proteção do adquirente se consegue a custa de privar o verdadeiro dono sem o seu consentimento. Naturalmente, o efeito de fé-pública só pode ser mantido na condição de que a proteção do adquirente nunca, ou quase nunca, se consiga a custa de produzir essas privações, porque, em caso contrário, os proprietários, em vez de se sentirem protegidos pelo Registro, se sentiriam ameaçados por ele, e o sistema sofreria um colapso.

Este é exatamente o risco que se correria se os encarregados de redigir os documentos passíveis de inscrição tivessem a faculdade legal de atribuir a prioridade registral ou de definir (no total ou parcialmente, em aspectos subjetivos ou objetivos), a eficácia dos direitos reais perante terceiros; incentivar-se-iam possíveis comportamentos oportunistas, porque os prejuízos derivados não seriam suportados pelos que os elegem, mas sim pelos terceiros. Precisamente por isso, em todos os países, incluídos aqueles em que prevalecem sistemas de segurança econômica, a determinação da prioridade dos títulos e do alcance dos direitos são tarefas encomendadas ao registro ex ante e aos juízes ex post, respectivamente. Precisamente por isso, a pauta universal, na presença de sistemas registrais de fé-pública, é a absoluta separação orgânica e funcional entre os encarregados de redigir ou formalizar os documentos passíveis de inscrição e os encarregados do registro.

V

O nível de segurança jurídica do registro de direitos aumentará na medida em que se apóie numa base gráfica fiável que, ao favorecer a correta descrição das propriedades, reforce a utilidade da informação que o registro publica. No entanto, convém formular a este respeito as seguintes precisões:

• A fé-pública registral baseia-se nas presunções de legalidade e de legitimação que, em conseqüência da qualificação realizada pelo Registrador, a lei atribui aos assentos do registro. Devido a que não são passíveis de presunção, para reforçar a certeza dos fatos sobre os quais recaem os direitos objeto da fé-pública registral, a descrição das propriedades estará fundamentada numas bases físicas e gráficas fiáveis.

• As bases físicas e gráficas que sirvam de suporte às titularidades que o registro define, atribui e publica, devem estar ao dispor do registrador. No caso de haver alguma discrepância entre a realidade física e a registral, o Registrador promoverá a concordância entre ambas. Sem prejuízo disso, o registro poderá ter as sua próprias bases físicas e gráficas para favorecer o bom funcionamento do sistema.

VI

PARA que a fé-pública registral possa proporcionar toda a sua utilidade à segurança jurídica das transações, é necessário que desapareçam as exceções à mesma. A experiência dos diversos países mostra que a existência destas exceções quebra a confiança que o sistema gera. Cada vez que se introduzem exceções a este princípio, desvirtua-se a garantia que outorga, cresce a incerteza e diminui a reputação do sistema de garantia e a confiança que um país inspira aos investidores. E isso é muito mais grave se tivermos em conta a tendência para a internacionalização que a contratação imobiliária tem vindo a alcançar, o que exige códigos comuns conhecidos por todos e a ausência de exceções como regra geral.

Neste sentido, é de destacar a conveniência das legislações reduzirem ao máximo – e idealmente eliminarem – os chamados encargos ocultos, isto é, aqueles que, sem constar do registro através de um assento, prejudicam o terceiro que, de boa fé, adquire o bem, confiando naquilo que o registro publica. Não há qualquer razão de eficiência que aconselhe tais exceções. A magnitude dos prejuízos que se derivariam da aplicação destas exceções determina que o interesse geral deva prevalecer em todos os casos sobre quaisquer interesses especiais.

VII

O funcionamento correto de um sistema registral de fé-pública exige a aplicação rigorosa dos seguintes princípios:

1. Responsabilidade: Dado que a segurança jurídica se baseia na confiança que o registro de direitos gera, torna-se imprescindível proteger a referida confiança, o que exige proteger sempre o comprador que, de boa-fé e mediante contraprestação, adquire, confiando naquilo que o registro publica e garante, em face de qualquer causa de resolução ou anulação do direito que não conste do Registro, inclusive quando resulte prejudicado o verus dominus. Quando este prejuízo não seja imputável ao mesmo, mas somente a uma falha no funcionamento do sistema, este deverá indenizá-lo.

A necessidade do cumprimento real desta obrigação de indenizar os danos causados obriga à implementação de um sistema que, em caso de se verificar o prejuízo e se for caso disso, o comportamento de culpa ou omissão do registrador, garanta este pagamento. Qualquer sistema é válido sempre que, como se disse, a indenização realmente se verifique.

2. Princípio de qualificação registral: A transcendência que o mercado e a própria sociedade civil exige que seja conferida às inscrições através da fé-pública registral, bem como a aplicação do princípio de responsabilidade, impõem que, antes de lavrar qualquer assento, o Registrador qualifique, tão escrupulosa como minuciosamente, que o título e o direito que, consoante os casos, nele se constituiu ou documentou, cumpra todos os requisitos exigidos nas leis para a sua validade, bem como para a sua inscrição.

As notas que devem definir esta qualificação são as seguintes:

• Extensão: Dado que a autorização de um assento implica necessariamente a atribuição, modificação ou, se for caso disso, a extinção de um direito, o Registrador deve assegurar-se que tanto o documento como o direito que nele se enuncia, reúnem os requisitos necessários para que a inscrição possa ser autorizada. Nenhum aspecto deve ficar excluído da sua qualificação, nem a legalidade das formas extrínsecas, nem os que se referem à capacidade das partes, nem os que afetam a validade do ato ou negócio ou possam vir a fazê-lo, nem a transcendência real do direito em causa, nem os obstáculos que resultem do registro, nem os que afetam a descrição e a identidade da propriedade, nem a expressão de todas as circunstâncias que as leis exigem que se deverão fazer constar da inscrição.

Isto obriga a exigir aos Registradores uma elevada qualificação jurídica e um esforço permanente de capacitação.

• Independência: A necessidade de gerar uma confiança absoluta nas decisões dos Registradores obriga a que o ordenamento jurídico os dote das mesmas garantias de independência e inamovibilidade dos magistrados. Igualmente, e pelas mesmas razões, a sua eleição deve estar baseada num sistema de concurso público, baseado nos princípios de igualdade, mérito e capacidade.

• Imparcialidade: A atribuição de direitos que os assentos do registro implicam, e a sua eficácia erga omnes, determinam a existência de uma pluralidade de interessados na extensão de cada um, todos os quais poderiam resultar prejudicados se as partes violassem normas imperativas que, por definição, são as que estabelecem os limites que o sistema institucional marca a autonomia privada. Por isso, não se deve confundir o procedimento registral com aquele que é usado para a documentação dos atos e contratos. Enquanto que neste, o interesse das partes que os outorgam é o prevalecente, no primeiro são-no os de todos os que resultam afetados pelos seus pronunciamentos. O funcionamento correto do sistema registral obriga a impedir que os que estejam interessados em eludir ou influir na decisão registral possam fazê-lo, o que exclui a eleição do Registrador, já que, se isso fosse admitido, deveriam participar na mesma não só as partes que outorgaram o documento, mas também os terceiros que resultariam afetados pela decisão que seria adotada.

A suspensão ou denegação da inscrição pelo Registrador deve estar em todos os casos motivada e ser passível de recurso. Em última instância, o recurso deve ser resolvido pela autoridade judicial, porquanto a inscrição define e atribui direitos reais e, portanto, se fosse a Administração a decidir, se estaria a vulnerar o princípio de tutela judicial efetiva que conforma a estrutura dos Estados de Direito.

Este mesmo princípio obriga a que, quando for apresentado recurso, o Registrador deva notificar todos os interessados que possam resultar afetados nos seus direitos ou garantias, a fim de poderem comparecer no procedimento e formular as alegações que lhes pareçam oportunas. Nos sistemas nos quais a inscrição não seja constitutiva, o Registrador assumirá pessoalmente a representação dos interesses dos terceiros desconhecidos cujos direitos possam resultar lesados em virtude da sentença ou resolução judicial que venha a ser proferida. Em caso de ser necessário apelar a uma segunda instância, quer devido à natureza administrativa da primeira, quer por se encontrar admitida contra a sentença que tivesse recaído, a legitimação corresponderá às partes intervenientes na outorga, ao funcionário que o tenha autorizado ou expedido, aos interessados que se tenham apresentado na primeira instância, e ao próprio Registrador.

3. Princípio de autonomia financeira.

A transcendência atribuída aos assentos do registro de imóveis, bem como a responsabilidade que se deriva da sua autorização, junto da necessidade do registro cumprir a sua função com a maior eficiência e eficácia possíveis, aconselham dotar o sistema registral de autonomia na gestão dos recursos necessários. Os recursos financeiros devem ser gerados pelo próprio sistema. O nível dos preços registrais deve ser estipulado em função das necessidades do serviço – não das necessidades orçamentárias do Estado – e na quantia suficiente para que o sistema incorra nos menores custos implícitos possíveis. A estrutura dos preços deve ser racional, evitando as subvenções cruzadas e agregadas, e a sua utilização como instrumento de política distributiva, a qual, sendo desejável, deve ficar reservada às leis fiscais.

O objetivo deste princípio consiste em garantir a eficiência do funcionamento do sistema e reforçar a transparência que deve reger num Estado de Direito.

O desejável seria que os registros gerissem de forma autônoma a totalidade dos recursos que lhes entram. Como é lógico, isto implicaria uma adequação dos preços que os interessados devem pagar pelos custos dos serviços, um de cujos componentes básicos é a responsabilidade que tanto a extensão dos assentos, como a expedição da publicidade, gera.

Este sistema reforçaria igualmente as garantias dos cidadãos. A sua aplicação permitir-lhes-ia satisfazer unicamente as quantias que resultem necessárias para a tutela dos seus direitos. Neste sentido, resulta especialmente desaconselhável a utilização das receitas derivadas da proteção que o registro presta para financiar outras áreas que carecem de relação com ele.

4. Princípio de prioridade.

Em virtude deste princípio, o alcance dos direitos reais que sejam compatíveis e que recaiam sobre um mesmo bem imóvel determina-se de acordo com a sua ordem de acesso ao registro. Por outro lado, no caso de serem incompatíveis, aquele que primeiro tenha acedido ao registro exclui aqueles que tenham entrado mais tarde.

A prioridade é determinada pela ordem de entrada dos títulos e o caráter de exclusão dos direitos reais. A reserva de direitos não é compatível com os sistemas registrais de fé-pública. Em caso de admissão nos de mera não-oponibilidade, devem ser regulados de forma a salvaguardarem os direitos dos terceiros e a segurança do tráfego jurídico, evitando a clandestinidade dos atos e o fecho do registro.

5. Princípio de rogação.

A iniciação de um procedimento registral deve ser sempre, e em todos os casos, rogada. A imparcialidade com a qual, conforme vimos anteriormente, deve comportar-se, impõe a aplicação deste princípio. Dado que a ordem de preferência se aplica em função da prioridade, a inexistência deste princípio deixaria a sua determinação à discrição do Registrador.

6. Princípio de especialidade.

Para cada imóvel deve ser aberta uma folha real na qual se façam constar todos os atos, contratos e direitos que recaiam sobre o mesmo, com separação e independência das abertas a outros imóveis. Evita-se assim que se possam verificar múltiplas cadeias de titularidades contraditórias entre si. Igualmente deve delimitar-se perfeitamente a extensão do direito que se inscreve, a fim, por um lado, de que qualquer interessado possa conhecer a situação real da propriedade e por outro, de que o seu titular possa otimizar os recursos que possam derivar-se do seu direito.

7. Princípio de trato sucessivo.

Este princípio exige que as inscrições que se vão fazendo na folha de cada imóvel estejam concatenadas de tal maneira que não se produzam saltos de titularidade e que fiquem perfeitamente demonstrados os elos das sucessivas aquisições de cada proprietário, que devem ter a sua causa num anterior sem solução de continuidade. Consegue-se assim reforçar a segurança do titular inscrito, já que somente com a sua intervenção ou notificação numa sede judicial será possível a inscrição da transmissão posterior ou a constituição de uma garantia sobre a sua propriedade. O trato sucessivo contribui assim para a diminuição dos custos de conservação ou vigilância dos direitos.

8. Princípio de publicidade.

O princípio de publicidade refere-se à presunção iuris et de iure de que o que consta dos assentos do registro tem efeito erga omnes, gerando-se em conseqüência a premissa de que o inscrito no registro vincula todo o mundo.

O registro é público para todos os que tenham interesse legítimo em conhecer a informação que os seus assentos contêm e corresponde ao Registrador, como responsável pela exatidão da publicidade que se emite e a custódia dos arquivos que estão a seu cargo, apreciar este interesse, devendo as legislações garantir a proteção dos direitos de privacidade e intimidade dos cidadãos, impedindo-se o manuseamento direto dos arquivos. Deve disponibilizar-se também aos cidadãos o conhecimento dos pedidos de informação sobre os seus direitos inscritos. As presunções estabelecidas na lei a favor de algumas autoridades e inclusive de aqueles que se relacionem profissionalmente com o registro para ter acesso à informação registral, devem ser precisas e em caso algum eliminar ou restringir o controle efetuado pelo próprio Registrador.

O princípio de publicidade e o impulso à incorporação de procedimentos tecnológicos seguros e de confiança que apóiem o trabalho jurídico do Registrador são compatíveis, mas em caso algum podem significar a vulneração dos direitos à privacidade ou à intimidade. A integração e a operação das bases de dados que contenham informação registral requer impedir a sua alteração ou manipulação fraudulenta, inclusive pelo próprio Registrador.

A informação que apresente o registro deve estar depurada e limitada aos aspectos que sejam relevantes de um ponto de vista jurídico para quem tenha o desejo de adquirir uma propriedade ou um direito sobre ela, o que constitui uma responsabilidade do Registrador. Só é possível criar uma duplicação integral da informação registral ou copiá-la para garantir a salvaguarda e a continuidade do serviço, em caso de contingência dos arquivos. A legislação deve impedir a realização de registros paralelos, restringindo-se a expedição da informação registral em massa. Excepcionalmente, e por razões de interesse público, a Administração pública poderá solicitar e obter este tipo de informação.

VIII

TODAS estas sugestões de organização e gestão visam conseguir que um sistema registral de fé-pública consiga três objetivos essenciais. O primeiro consiste em que seja um reflexo fiel dos direitos de propriedade imobiliários, incluídas as suas limitações, quer privadas quer públicas, quer por si próprio, quer graças à ajuda de outras instituições (princípio do espelho). O segundo impõe a necessidade de que seja suficiente a consulta das inscrições registrais vigentes para conhecer a titularidade e os ônus e encargos que afetam os imóveis, sem que seja necessário o exame de todas as possíveis cadeias de títulos prévios (princípio do pano de fundo). Finalmente, o terceiro exige que o Registro não só publique, mas também garanta a legalidade e a certeza do publicado, assumindo as responsabilidades correspondentes em caso de erro (princípio da asseguração).

Em La Antigua, Guatemala, aos 21 de Fevereiro de 2003.