12/06/2006 - n. 2482

AUDIÊNCIA PÚBLICA VI

Áreas contaminadas – averbação no RI - encerramento

Foi publicada, no dia 12 de junho de 2006, decisão normativa da Corregedoria-Geral da Justiça do Estado São Paulo disciplinando a possibilidade de averbação enunciativa ou de mera notícia, no Estado, de termo ou declaração de área contaminada oficialmente emitidos pela Companhia de Tecnologia de Saneamento Ambiental do Estado de São Paulo – CETESB.

A decisão normativa é resultado de uma consulta formulada pelo Ministério Público do Estado São Paulo e pela CETESB, órgãos que integram o Grupo Interinstitucional para o Estabelecimento de Procedimentos em Áreas Contaminadas (GIAC), do qual o Irib é integrante.

Indubitavelmente trata-se de decisão relevante para o Registro de Imóveis, porque consagra sua função ambiental,característica estudada e desenvolvida pelo Instituto de Registro Imobiliário do Brasil nos últimos congressos e seminários, bem como o efeito ou princípio da concentração, identificado e defendido pelo vice-presidente do Irib do Rio Grande do Sul, João Pedro Lamana Paiva (Revista de Direito Imobiliário n. 49, julho a dezembro de 2000).

A necessidade de o Registro de Imóveis espelhar com fidelidade as realidades jurídica, econômica e ambiental da propriedade imobiliária é inerente ao próprio mercado imobiliário, já que muitas restrições ambientais e urbanísticas podem influenciar o valor do imóvel, sem falar no risco de ocupação populacional nessas áreas, nunca sendo demais lembrar do ocorrido em São Paulo no Condomínio Barão de Mauá, que foi instalado em área contaminada com resíduos cancerígenos e gases inflamáveis.

Muitas restrições administrativas, agora definidas como espaços territoriais especialmente protegidos, já possuem publicidade decorrente da própria lei que as constituiu, porém, para a segurança jurídica e cumprimento de obrigações decorrentes da limitação, é essencial não se amparar somente na publicidade legal, mas principalmente na publicidade imobiliária, para dar conhecimento e vincular definitivamente futuros adquirentes do imóvel afetado. O cidadão não possui o hábito de leitura dos atos legislativos, ainda mais dos três entes políticos, de forma que o sistema jurídico não pode se valer tão-somente dessa publicidade ilusória ou fictícia.

O Irib instaurou uma audiência pública para discussão da publicidade das áreas contaminadas, tendo chegado à conclusão de que a publicidade registral de tais áreas é juridicamente possível, no entanto, a decisão do órgão ambiental de declarar uma propriedade afetada pela contaminação deve ser muito bem ponderada, em decorrência dos graves reflexos na circulação de bens e nas transações imobiliárias. Os debates podem ser vistos aqui: AP VI – Áreas Contaminadas; com a decisão abaixo, o debate se encerra.

Os critérios estabelecidos na decisão normativa para a averbação das áreas comprovadamente contaminadas são objetivos e conferem segurança para a publicidade dessas áreas, dependendo inclusive de notificação dos proprietários e detentores de direito real, além da prévia identificação do imóvel e sua correspondência com matrícula ou transcrição.

A publicidade das áreas suspeitas e com potencial de contaminação também não foi prevista ou autorizada, o que também coincide com posicionamento do IRIB, pois contraria a própria finalidade do Registro de Imóveis – que não admite a publicidade de informações precárias e provisórias, o que abalaria o sistema registrário em razão da não-observância do princípio da segurança jurídica.

Finalmente, sobre as conseqüências da publicidade de áreas contaminadas no Registro de Imóveis, é importante seguir o exemplo da Espanha, que foi o primeiro país a utilizar a matrícula do imóvel para tornar pública a situação, gerando não incerteza ou perda do valor econômico da propriedade, mas sim maior segurança para o tráfego imobiliário, ou nas palavras de Francisco de Asís Palácios, Registrador de Priego de Córdoba, Espanha, no XV Congresso Internacional de Direito Registral, realizado em 2005 em Fortaleza: “o proprietário pode não se interessar na publicidade se estiver vendendo um imóvel contaminado, mas com certeza fará questão de ter conhecimento dessa circunstância quando for comprador”.

Jurisprudência selecionada

Meio ambiente – área contaminadas. Publicidade registral. Restrições ambientais. Averbação – numerus apertus.

REGISTRO DE IMÓVEIS – Cadastramento de áreas contaminadas sob a responsabilidade da CETESB, qualificado com presunção de veracidade e legalidade, própria dos atos da Administração Pública – Interesse público que envolve a referida matéria ambiental e que impõe amplitude de informação – Segurança jurídico-registral, estática e dinâmica, que reclama concentração da notícia de contaminação, oficialmente declarada, no fólio real - Integração do Registro Predial na esfera da tutela ambiental – Admissibilidade da publicidade registral de áreas contaminadas por substâncias tóxicas e perigosas, por averbação enunciativa de “declaração” ou “termo” emitido pela Cetesb – Inteligência do artigo 246 da Lei de Registros Públicos - Consulta conhecida, com resposta positiva.

Excelentíssimo Senhor Corregedor Geral da Justiça:

O Ministério Público do Estado de São Paulo e a Companhia de Tecnologia de Saneamento Ambiental do Estado de São Paulo formulam consulta a respeito da viabilidade de recepção e arquivamento nas Serventias de Registro de Imóveis do Estado de São Paulo do “Cadastro de Áreas Contaminadas” elaborado pela CETESB, a fim de que todas as certidões emitidas pelos oficiais registradores apontem, quando o caso, o fato de o imóvel correspondente estar situado em área identificada como contaminada.

Sustentam que não têm sido raras as hipóteses de adquirentes de imóveis verem-se surpreendidos pela informação de que passaram a ocupar áreas contaminadas por substâncias perigosas, sujeitas a restrições administrativas de natureza sanitária e ambiental, as quais, freqüentemente, impedem construções de qualquer natureza, notadamente nos grandes centros urbanos, como nas cidades da região metropolitana de São Paulo, Ribeirão Preto e Campinas, dentre outras. Assim, a utilização do sistema registral de imóveis, nessas hipóteses, permitiria maior garantia aos adquirentes de propriedades imobiliárias, especialmente quando enquadrados na figura de consumidores, evitando que, inadvertidamente, se tornem proprietários de bens atingidos por vícios que afetam seu direito ao uso da coisa, por força da contaminação do solo subjacente ou armazenamento neste de produtos nocivos à saúde pública e ao meio ambiente, inclusive com o risco de sofrer sanções previstas na legislação ambiental.

Acompanham a consulta relação de áreas contaminadas do Estado de São Paulo (fls. 06 a 66) e relatório de atividades do Grupo Interinstitucional para Estabelecimento de Procedimentos em Áreas Contaminadas (GIAC), elaborado em fevereiro de 2005 por representantes do Ministério Público Estadual (Centro de Apoio Operacional de Urbanismo e Meio Ambiente), da CETESB e da Secretaria Municipal do Verde e do Meio Ambiente, com a contribuição de outras entidades, como o SECOVI, a AELO, o IRIB, o SINDUSCON, a JUCESP e a PRODESP (fls. 68 a 121).

Solicitados esclarecimentos por esta Corregedoria Geral da Justiça (fls. 138 e v.), vieram os informes de fls. 143 a 146.

É o relatório. Passamos a opinar.

Constitui entendimento tranqüilo desta Corregedoria Geral da Justiça que não merecem conhecimento consultas formuladas, salvo casos em que se justifique a apreciação, dadas a peculiaridade, repercussão, interesse de âmbito geral e excepcionalidade da matéria questionada.

E, de fato, a hipótese dos autos atende às peculiaridades apontadas, face à importância e à gravidade de que se revestem as áreas contaminadas no Estado de São Paulo e à necessidade de ampla informação pública a respeito. Por essa razão, tem-se que a consulta deva ser conhecida.

1. O problema das áreas contaminadas no Estado de São Paulo

Áreas contaminadas”, conforme definição apresentada pelo Grupo Interinstitucional para Estabelecimento de Procedimentos em Áreas Contaminadas (GIAC), são todas as áreas onde há contaminação comprovada do solo e/ou subsolo por substâncias perigosas, capaz de causar danos à saúde humana ou a outros bens a proteger (fls. 68).

De acordo com estudo desenvolvido pela CETESB – Companhia de Tecnologia de Saneamento Ambiental do Estado de São Paulo, órgão ambiental de controle da poluição integrante da Secretaria de Estado do Meio Ambiente, a origem das áreas contaminadas em São Paulo está relacionada ao desconhecimento, no passado, de procedimentos seguros para o manejo de substâncias perigosas, bem como ao desrespeito aos procedimentos conhecidos e à ocorrência de acidentes ou vazamentos durante o desenvolvimento de processos produtivos, transporte ou armazenamento de matérias primas e produtos (fls. 81).

Ao longo dos anos, a CETESB vem adotando procedimentos de gerenciamento das áreas contaminadas, tendo identificado, no Estado de São Paulo, em 2002, a existência de 255 áreas com tais características, número esse que subiu para 727 em 2003 e para 1.336 em 2004, época da última atualização da lista divulgada (fls. 81). Observe-se, a propósito, que o número de áreas contaminadas listadas tende a aumentar com a continuidade das ações de fiscalização empreendidas pelo referido órgão ambiental (fls. 86).

Os principais contaminantes encontrados nas áreas contaminadas foram combustíveis líquidos, solventes aromáticos, hidrocarbonetos policíclicos aromáticos (PAHs), metais e solventes halogenados (fls. 82), que têm como principais fontes emissoras postos de combustíveis, atividades industriais, atividades comerciais e instalações para destinação de resíduos (fls. 81).

Dentre os problemas gerados pela existência de uma área contaminada podem ser apontados danos à saúde da população, comprometimento da qualidade dos recursos hídricos, restrições ao uso do solo, danos ao meio ambiente e danos ao patrimônio público e particular decorrentes da desvalorização da propriedade (fls. 81).

A situação assume, no presente, evidente gravidade, bastando para compreendê-la o exame do Cadastro de Áreas Contaminadas divulgado pela CETESB (fls. 10 a 66), de onde se extraem inúmeras ocorrências em municípios espalhados pela totalidade do território do Estado de São Paulo.

Ressalte-se que por atingirem, freqüentemente, o subsolo e as águas subterrâneas, tais contaminações não são conhecidas ou percebidas pela população em geral e, em especial, por aquela residente na vizinhança próxima à área e, normalmente, são ignoradas pelos adquirentes dos terrenos sobrejacentes, em transações imobiliárias.

Outrossim, atento ao fato de que a CETESB é órgão delegado do Governo do Estado de São Paulo para aplicação da Lei Estadual nº 997, de 31 de março de 1976, e de seu Regulamento (artigo 5^o do Decreto Estadual nº 8.468/76), responsável pelo controle e preservação do Meio Ambiente (artigo 6^o do mesmo Decreto Estadual nº 8.468/76), seu Cadastramento de Áreas Contaminadas é qualificado como oficial e, assim, tem a marca da presunção relativa de veracidade e legalidade, própria dos atos da Administração Pública.

2. A necessidade de ampla informação à população a respeito das áreas contaminadas

De acordo com o princípio nº 10 da Declaração das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, adotada no Rio de Janeiro em 1992, “a melhor maneira de tratar questões ambientais é assegurar a participação, no nível apropriado, de todos os cidadãos interessados. No nível nacional, cada indivíduo terá acesso adequado às informações relativas ao meio ambiente de que disponham as autoridades públicas, inclusive informações sobre materiais e atividades perigosas em suas comunidades, bem como a oportunidade de participar dos processos decisórios. Os Estados irão facilitar e estimular a conscientização e a participação popular, colocando as informações à disposição de todos (...)”.

Estabeleceu-se, assim, o princípio da informação como um dos princípios fundamentais do Direito Ambiental (cf. Paulo Affonso Leme Machado, Direito Ambiental Brasileiro. 13ª ed. São Paulo: Malheiros, 2005, p. 84-88; Édis Milaré, Direito do Ambiente. 4ª ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2005, p. 162-163; Antonio Herman V. Benjamin, A principiologia do estudo prévio de impacto ambiental e o controle da discricionariedade administrativa. In: Estudo Prévio de Impacto Ambiental. São Paulo: RT, 1993, p. 76 e seguintes; Helita Barreira Custódio, Direito Ambiental e questões jurídicas relevantes. Campinas: Millennium, 2005, p. 4-11), a ser incorporado em normas e tratados internacionais e no direito interno dos diversos países.

No plano do direito interno, que é o que ora interessa mais de perto, cabe ressaltar, no Brasil, a edição da Lei nº 10.650/2003, a qual dispõe sobre o acesso público aos dados e informações ambientais existentes nos órgãos e entidades integrantes do Sistema Nacional do Meio Ambiente – SISNAMA.

Nos termos do art. 2º do referido diploma legal, os órgãos e entidades da Administração Pública, direta, indireta e fundacional, integrantes do SISNAMA, ficam obrigados a permitir o acesso público aos documentos, expedientes e processos administrativos que tratem de matéria ambiental e a fornecer todas as informações ambientais que estejam sob sua guarda, em meio escrito, visual, sonoro ou eletrônico, especialmente as relativas a: (a) qualidade do meio ambiente; (b) resultados de monitoramento e auditoria nos sistemas de controle de poluição e de atividades potencialmente poluidoras, bem como de planos e ações de recuperação de áreas degradadas; (c) acidentes, situações de risco ou de emergência ambientais; (d) emissões de efluentes líquidos e gasosos e produção de resíduos sólidos; (e) substâncias tóxicas e perigosas (incisos I, III, IV, V e VI).

Estabeleceu-se, assim, no direito brasileiro, de maneira expressa, por um lado, o direito de todos terem acesso às informações em matéria ambiental e, por outro lado, o dever de o Poder Público informar a população (cf. Paulo Affonso Leme Machado, Estudos de Direito Ambiental. São Paulo: Malheiros, 1994, p. 38), sobretudo no tocante à qualidade do meio ambiente, aos resultados do monitoramento das atividades potencialmente degradadoras, às situações de risco e emergência ambientais e à emissão e depósito (incluindo o depósito por contaminação) no ar, nas águas superficiais e subterrâneas e nos solos e subsolos de substâncias tóxicas e perigosas.

A CETESB, como órgão ambiental estadual encarregado do controle da poluição, é entidade integrante do SISNAMA (art. 6º, V, da Lei nº 6.938/1981) e, assim, está obrigada não apenas a permitir o acesso da população às informações sobre o estado do meio ambiente como também a informar periodicamente o público a respeito das situações de risco e da contaminação do ambiente por substâncias tóxicas e perigosas, como as que se verificam nas denominadas “áreas contaminadas” do Estado de São Paulo.

Daí por que se exige do referido órgão ambiental ampla e adequada publicidade a respeito das áreas contaminadas do Estado, a fim de que todos possam ter ciência das contaminações existentes e posicionar-se na defesa desse bem de uso comum que é a qualidade ambiental (art. 225, caput, da CF) e na defesa dos próprios interesses individuais, seja na condição de vizinhos dos imóveis contaminados, imediatamente afetados pela contaminação, seja, até mesmo, na condição de adquirentes desses terrenos, já que, ao se tornarem proprietários dos imóveis, estarão sujeitos a restrições de ordem sanitária e ambiental, quanto ao uso e gozo da coisa e aos riscos decorrentes da contaminação.

Como analisa Paulo Affonso Leme Machado:

A informação serve para o processo de educação de cada pessoa e da comunidade. Mas a informação visa, também, a dar chance à pessoa informada de tomar posição ou pronunciar-se sobre a matéria informada.

Como já salientaram os juristas da Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, os dados ambientais devem ser publicados. A publicidade está ligada à informação.” (Direito Ambiental Brasileiro, cit., p. 86).

Afinal, sem difusão de informações, sem capacitação cognitiva e sem tradição de saber não há cultura sã e, nas sábias palavras de José Renato Nalini “apenas uma nova cultura ambiental poderá coibir a reiteração de práticas lesivas, hoje disseminadas e, pior ainda, toleradas” (Ética ambiental, Ed. Millennium, Campinas, 2001, p. XXIII).

Sob outra perspectiva de análise, cumpre anotar, ainda, que o ordenamento jurídico brasileiro erigiu, igualmente, como direito básico do consumidor “a informação adequada e clara sobre os diferentes produtos e serviços, com especificação correta de quantidade, características, composição, qualidade e preço, bem como sobre os riscos que apresentem” (art. 6º, III, da Lei nº 8.078/1990). Além disso, “Os produtos e serviços colocados no mercado de consumo não acarretarão riscos à saúde ou segurança dos consumidores, exceto os considerados normais e previsíveis em decorrência de sua natureza e fruição, obrigando-se os fornecedores, em qualquer hipótese, a dar as informações necessárias e adequadas a seu respeito” (art. 8º, caput, do mesmo diploma legal).

Trata-se, sem dúvida, de normas que reforçam a necessidade de ampla publicidade e informação sobre as áreas contaminadas, já que, como sabido, inúmeras negociações imobiliárias envolvem relações de consumo, com consumidores, de um lado, e fornecedores, de outro lado (arts. 2º e 3º da Lei nº 8.078/1990).

3. A publicidade do registro de imóveis e a informação a respeito das áreas contaminadas no fólio real

Nessa orientação estabelecida, de procurar assegurar ampla informação e publicidade a respeito do estado do meio ambiente e, bem assim, da existência e localização de áreas contaminadas por substâncias tóxicas e perigosas, tem-se cogitado da integração do sistema de registro de imóveis com as ferramentas de tutela ambiental.

Mas, note-se que isso não só atende ao interesse público nessa matéria ambiental, que impõe amplitude de informação. Concentrar no fólio real a notícia de contaminação, oficialmente declarada, do imóvel respectivo, agrega, sem dúvida, segurança jurídica formal, estática e dinâmica, própria do registro predial. Esse, pois, é o ponto central, que, sob o ângulo registral imobiliário, também justifica a admissibilidade da publicidade das áreas contaminadas no registro de imóveis.

Afinal, registro imobiliário tem por fim minimizar incertezas de situações jurídico-prediais e, na mira da publicidade exata e integral da res certa, conferir, por esse sistema de publicidade registrária, tutela pela aparência, pelo sinal, enfim, segurança jurídica formal (confira, entre outros, Ricardo Dip: a) O conceito de direito registral imobiliário, b) Sobre a crise contemporânea da segurança jurídica, c) Sobre a qualificação no registro de imóveis – in Registro de Imóveis (vários estudos), Ed. Sérgio Fabris, Porto Alegre, 2005, p. 44, 114-117 e 173; J. A. Mouteira Guerreiro, Noções de Direito Registral, 2^a edição, Ed. Coimbra, Coimbra, 1994, p. 15; Angel Cristóbal Montes [com menção as doutrinas de Sanz Fernandez, Hernández Gil, Gimenez Arnau e Roca Sastre], Direito imobiliário registral, tradução de Francisco Tost, Ed. Sérgio Fabris, Porto Alegre, 2005, p. 165/166).

Ora, na medida em que se multiplicam, a cada dia, restrições administrativas à propriedade imobiliária de diversas ordens de interesses públicos (urbanísticos, histórico-culturais, ambientais etc), impõe-se reconhecer que o desafio de hoje é “transformar os serviços registrais em confiáveis, céleres, acessíveis e absolutamente seguros. Aí o princípio da concentração terá precioso espaço”, observando-se que a matrícula “deve ser tão completa que dispense diligências outras, até criar-se a cultura da segurança jurídica” (Décio Antônio Erpen e João Pedro Lamana Paiva, Princípios do registro imobiliário formal in Introdução ao Direito Notarial e Registral, Ed. Sergio Fabris, Porto Alegre, 2004, p. 172 e 181).

Ademais, é certo que o registro de imóveis é e continuará sendo, como consta em sua feição clássica, instituição destinada a assegurar “a organização jurídica da propriedade privada imobiliária” e, com isso, “garantir as liberdades históricas e concretas do povo” (Ricardo Dip, O registro de imóveis: ser e dever ser institucional, ob. cit., p. 578), residindo, nisso, sua principal “função social” (Ricardo Dip: a) Sobre a crise contemporânea da segurança jurídica; b) Sobre a função social do registrador de imóveis – ob. cit., p. 117 e 151). É sistema de publicidade da situação jurídica dos prédios, em vista da segurança nas transmissões de imóveis, aparecendo como verdadeiro guardião do direito de propriedade e da segurança do tráfego imobiliário.

Entretanto, com a evolução havida na sociedade, marcada pela transição do individual para o social e pela crescente urbanização, verificaram-se os fenômenos da transformação da concepção da propriedade, com destaque a sua função social, e da consolidação do direito urbanístico e ambiental, trazendo como reflexo verdadeira necessidade de integração com o registro de imóveis, quer pelas exigências próprias dessas novas frentes de interesse público que se abriram, quer pela necessidade de fomento da segurança jurídica inerente ao próprio sistema de publicidade registral-imobiliária.

Por isso, com Narciso Orlandi Neto, se pode concluir que o “registro de imóveis, instituto de direito privado, inicialmente com vocação para os direitos reais imobiliários, para o interesse privado, cedo mostrou-se eficaz para o Poder Público” e, assim, passou a ter significativa presença no foco do interesse público, não só em fiscalização de recolhimento de impostos e contribuições, mas também em caráter de proteção do “Meio Ambiente” (Narciso Orlandi Neto, Registro de Imóveis - herói ou vilão? in Registros Públicos e segurança jurídica, Ed. Sergio Fabris, Porto Alegre, 1998, p. 86/87).

Assim, o registro de imóveis tem, hoje, múltiplas funções sociais: além de sua função precípua de proteção do direito de propriedade, assumiu, ainda, funções secundárias, mas de significativa relevância, atuando como instrumento protetivo-social e de controle urbanístico e ambiental, com feição integrativa a novos ramos jurídicos diversos do direito civil (direito agrário, direito urbanístico, direito ambiental etc).

Essa via de integração do sistema registral imobiliário, em crescente intensidade, por exigências legais, culturais e factuais da vida hodierna, aliás, não é novidade.

De acordo com a doutrina de Vicente de Abreu Amadei, um dos autores deste parecer:

Das características da sociedade contemporânea, em especial da tendência de transição cultural do enfoque individual para o enfoque social aliada ao fenômeno da urbanização, (a) afirma-se a concepção contemporânea da propriedade com maior destaque à sua função social, (b) consolida-se o direito urbanístico e (c) destaca-se, por reflexo, no registro imobiliário, sua crescente importância como instrumento protetivo-social e como instrumento urbanístico.

(...)

(...) sem desmerecer a instrumentalidade do registro imobiliário na proteção do direito de propriedade e dos demais ‘direitos reais menores’ e, por conseqüência, na consolidação da segurança jurídica (estática e dinâmica), que são, aliás, o núcleo finalístico da instituição registrária, não se pode negar a importância instrumental protetivo-social e urbanística do registro imobiliário, que tende a crescer, na proporção em que crescem o destaque à função social da propriedade e os instrumentos legais urbanísticos.

Ademais, esses dois enfoques instrumentais não são contraditórios, mas são complementares, pois, sendo o imóvel o centro em torno do qual gravitam os atos registrários, atingir-se-á em maior amplitude a finalidade à qual o registro imobiliário é destinado (segurança jurídica) quando maior for a concentração de informações existentes no fólio real relativas ao imóvel especificamente considerado, tenham ou não conotação protetivo-social ou urbanística, e, por outro lado, atingir-se-á maior eficácia no controle urbanístico da propriedade quanto maior for o vínculo entre os instrumentos da política de desenvolvimento urbano em atuação (afetando determinadas propriedades) e o registro predial.” (Anotações para uma reflexão sobre o aspecto instrumental do registro imobiliário no controle urbanístico da propriedade. Revista de Direito Imobiliário, Ns. 31/32, janeiro-dezembro de 1993, p. 22 e seguintes, especialmente p. 45-47).

Em conformidade, ainda, com o entendimento de Marcelo Augusto Santana Melo:

O Registro de Imóveis é uma instituição que surgiu como necessidade do Estado de controlar o direito de propriedade e como instrumento de segurança jurídica para o tráfego imobiliário. Em razão da evolução do estudo do meio ambiente e conseqüente transformação do direito de propriedade que após a Constituição Federal deve atender a uma função social, tornou-se necessário também estudar essa nova característica do registro imobiliário brasileiro, principalmente na necessidade de sua adaptação às normas protetoras do meio ambiente e utilização de sua estrutura para tal finalidade.

(...)

A Constituição Federal ao instituir em cláusula pétrea a função social da propriedade (art. 5º, XXIII) e ao declarar que todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado (art. 225) atribuiu ao Registro de Imóveis características que outrora não possuía, como a necessidade de incorporação do conceito de função social da propriedade e do meio ambiente, percepção claramente observada pelo legislador no Estatuto da Cidade e na legislação ambiental.

Mas não é somente na publicidade dos espaços territoriais especialmente protegidos que o Registro de Imóveis pode ajudar o meio ambiente; várias são as situações em que podemos nos valer do instituto, ou melhor, da estrutura do Registro de Imóveis para garantir o respeito e a reparação do meio ambiente (...).

Podemos conceituar o Registro de Imóveis como ‘órgão auxiliar do direito civil destinado ao assentamento de títulos públicos e privados, outorgando-lhes oponibilidade a terceiros, com ampla publicidade e destinado ao controle, cadastro, eficácia, segurança e autenticidade das relações jurídicas envolvendo imóveis, garantindo-lhes presunção relativa da prova da propriedade’.

Esse é conceito tradicional do Registro de Imóveis, contudo, hodiernamente não exerce somente a função de guardião do direito de propriedade, mas também a novel missão de guardião da função social da propriedade, nesta incluída a ambiental. Observe a facilidade natural de concentração das informações imobiliárias e o fato de se tratar de órgão constitutivo da propriedade através do registro, levou no decorrer dos anos a exercer funções atípicas como fiscalizar o recolhimento de tributos (imposto predial e territorial urbano, imposto de transmissão de bens imóveis, imposto territorial rural, entre outros).” (O meio ambiente e o registro de imóveis. Revista de Direito Imobiliário, N. 57 – julho-dezembro de 2004, p. 111-147, especialmente p. 111 e 117-118).

Essa tem sido, por fim, a orientação no direito estrangeiro, como o revela Antonio Giner, a respeito da situação atual na Espanha e no âmbito da União Européia:

(...) Os Estados criaram e organizaram os cartórios registrais como mecanismos ou instrumentos para o cumprimento da função de segurança do mercado imobiliário ou do registro da propriedade. Entretanto, as já examinadas características desses cartórios propiciaram aos referidos Estados que os utilizem para outras funções além da original. Cabe inclusive destacar que são utilizados não apenas pela administração da qual dependem organicamente, mas também por outras administrações distintas, devido a suas características especiais, fundamentalmente seu caráter territorial. Assim, à guisa de exemplo, os cartórios registrais podem desenvolver algumas das seguintes funções, que transcendem sua finalidade original.

O Cartório de Registro de Imóveis tem as seguintes funções:

a) fiscais: os cartórios registrais têm sido utilizados pelos Estados como mecanismo para garantir a cobrança dos diferentes impostos que recaem sobre os imóveis. Assim, é necessário o pagamento dos impostos devidos em função das operações imobiliárias cujo registro se solicita (portanto, seu pagamento é um requisito para gozar da proteção propiciada pelo registro) (...).

b) proteção aos consumidores: o âmbito imobiliário, especialmente em matéria de moradia, é um dos que sofrem maior incidência da atuação pública, destinada a proteger os consumidores. Para tal função, os cartórios registrais têm sido utilizados como autênticos cartórios de informação ao consumidor (...).

c) urbanísticas: o desenvolvimento urbanístico implica uma série de operações que se refletem no registro da propriedade: alteram-se fisicamente os imóveis, a titularidade muda, estabelecem-se gravames sobre os bens (...). Ademais, a legislação urbanística exige do registro da propriedade a função de informar sobre a situação urbanística dos imóveis situados em sua circunscrição. Do mesmo modo, colabora com a administração nas tarefas de disciplina urbanística, tanto preventiva quanto punitiva. Assim, os registradores devem exigir certos requisitos de natureza urbanística para o acesso registral de determinados atos jurídicos (declaração de edificações, transformação e loteamento do solo etc.). Igualmente, os registradores comunicam à administração determinadas operações que podem infringir as normas urbanísticas.

d) penais: a informação dos registros tem sido utilizada para evitar e punir determinadas atividades, como as derivadas de lavagem de dinheiro, sonegação fiscal, fraude etc.

(...)

O Cartório de Registro de Imóveis, como vimos, tem uma função principal ou original: a de acomodar o registro de propriedade. No entanto, como vimos, suas características o qualificam para outras funções que interessam aos poderes públicos. Entre essas funções, propomos que se inclua a de proporcionar aos cidadãos um espaço acessível, onde recebam informação sobre a situação do meio ambiente, tanto em escala geral, mas sobretudo, a respeito do território de sua circunscrição (...)” (O registro de imóveis e a informação ambiental. Revista de Direito Imobiliário, N. 57 – julho-dezembro de 2004, p. 171-182, especialmente p. 175-176 e 178).

Saliente-se que, entre as informações passíveis de constar do registro imobiliário, para fins de publicidade ambiental, indicadas pela doutrina especializada, está, precisamente, a concernente às áreas contaminadas, devido à circunstância de configurarem fator relevante para a propriedade, por limitarem seu regular uso, e ao fato de implicarem potencial risco aos adquirentes, pelo desconhecimento dessa condição (cf. Marcelo Augusto Santana de Melo, ob. cit., p. 127-131; Vicente José Garcia-Hinojal López, Publicidade registral das limitações ambientais que afetem imóveis concretos e determinados. Revista de Direito Imobiliário, N. 57 – julho-dezembro de 2004, p. 152; Marta Valls Teixidó e Mercedes Tormo Satonja, Meio ambiente e registro de imóveis. Título passível de inscrição. Revista de Direito Imobiliário, N. 57 – julho-dezembro de 2004, p. 197).

Colhe-se, ainda, no direito comparado, em abono, o recente Decreto Real Espanhol nº 9, de 14 de janeiro de 2005, que não só estabeleceu, naquele país, a relação de atividades potencialmente contaminantes do solo, bem como os critérios para a declaração de solos contaminados, mas também explicitou as respectivas formas de publicidade registral em seu artigo 8º, cumprindo aqui destacar, porque oportuno, a de registro imobiliário, inserta em seu item 3:

3. La resolución administrativa por la que se declare el suelo contaminado se hará constar en el folio de la finca o fincas registrales a que afecte, por medio de nota extendida al margen de la última inscripción de dominio.

La nota marginal se extenderá en virtud de certificación administrativa en la que se haga inserción literal de la resolución por la que se declare el suelo contaminado, con expresión de su firmeza en vía administrativa, y de la que resulte que el expediente ha sido notificado a todos los titulares registrales que aparecieran en la certificación a la que se refiere el apartado anterior.

Dicha certificación habrá de ser presentada en el Registro de la Propiedad por duplicado, y en ella se harán constar, además de las circunstancias previstas por la legislación aplicable, las previstas por la legislación hipotecaria en relación con las personas, los derechos y las fincas a las que afecte el acuerdo.

La nota marginal de declaración de suelo contaminado se cancelará en virtud de una certificación expedida por la Administración competente, en la que se incorpore la resolución administrativa de desclasificación”.

(http://www.juridicas.com/base_datos/Admin/rd9-2005.html - a8)

Nesses termos, parece, com efeito, factível a integração do sistema de registro imobiliário no controle ambiental, sobretudo a partir da publicidade que por seu intermédio se consegue dar às informações ambientais relevantes que afetam o imóvel (primeiro objeto de inscrição) e refletem no direito de propriedade (situação jurídico-real de maior relevo que o registro predial publica), como as relacionadas às áreas contaminadas objeto da presente consulta.

4. A modalidade de inscrição das áreas contaminadas – a averbação

Verificada a viabilidade da publicidade registral das áreas contaminadas, à vista do exposto, resta precisar de que forma deve ela ser implementada.

Considerando que o cadastramento oficial da CETESB implica, em si e em certa medida, alteração da situação jurídica do imóvel, por constatação de novidade fática antes ignorada (“área contaminada”), que resulta em restrições ao uso e gozo da coisa dela decorrentes, a contaminação de áreas por substâncias tóxicas e perigosas deve ter sua inserção no registro imobiliário efetivada, para fins de publicidade, pela via da averbação de mera notícia, ou seja, como ato averbatório de publicidade enunciativa.

Publicidade, lembre-se, é “l´apertura allá diffusa conoscenza” (Adriano de Cupis, Osservatorio sul Diritto Civile, Ed. Dott. A. Giufré, Milão, 1992, p. 253), “atividade orientada a difundir e fazer notório um acontecimento” (Angel Cristóbal Montes, ob. cit., p. 15), “disponibilização da informação” (Narciso Orlandi Neto, Distorções da finalidade do registro: compromisso de compra e venda não registrado ganha eficácia sobre o credor hipotecário, Jornal Anoreg-SP, Ano III, nº 4, abril/2000).

Publicidade enunciativa é aquela decorrente de inscrição que nada acresce à situação substantiva, “esgotando-se a sua função na genérica mera notícia do facto a que se reporte” (José de Oliveira Ascensão, Direito Civil – Reais, 5ª edição, Ed. Coimbra, Coimbra, 1993, p. 358).

Averbação, como ensina Serpa Lopes, “serve, em princípio, para tornar conhecida uma alteração da situação jurídica ou de fato, seja em relação à coisa, seja em relação ao titular do direito real. Representa, além disso, uma medida complementar, tendente a, pelo meio aludido, tornar o Registro de Imóveis um índice seguro do estado do imóvel, do seu desmembramento, da mudança de numeração, bem como da mudança de nome do titular do domínio, das alterações que possam influir na sua capacidade etc.” (Tratado dos Registros Públicos. 4ª ed. Rio de Janeiro/São Paulo: Freitas Bastos, 1962, IV volume, p. 196).

Não é o outro o entendimento de Vicente de Abreu Amadei, ao discorrer sobre a atuação do registro de imóveis como instrumento de controle urbanístico e ambiental:

“Oportuno, no momento, salientar, analiticamente, como age (ou pode agir) o registro de imóveis nesse controle urbanístico, considerando suas funcionalidades de qualificação, inscrição e publicidade.

Partindo, então, da publicidade, cumpre lembrar que, nesse enfoque funcional, o registro imobiliário também atua como elemento de informação jurídica da situação do imóvel e, conseqüentemente, quanto maior for a concentração de informações relativas ao imóvel no fólio real, maior será a proteção dos terceiros interessados na aquisição do prédio.

Assim, a centralização de informações específicas na matrícula do imóvel atua no sentido de aumentar a segurança do tráfico imobiliário, o que justifica ‘la máxima amplitud’ do registro imobiliário.

Por isso, partindo dessa necessidade de centralizar as informações de dados específicos relativos a atos ou situações jurídicas que atingem o imóvel, conjugada com a conveniência de ampliação das informações do registro imobiliário, a funcionalidade publicitária do registro predial é refletida na funcionalidade registrária da inscrição, ampliando as hipóteses de ingresso desses dados específicos na matrícula, especialmente por via de averbação.” (Ob. cit., p. 48).

Ressalte-se que, embora a contaminação de áreas não esteja prevista no rol do art. 167, II, da Lei nº 6.015/1973, como ocorrência que autoriza averbação na matrícula do imóvel, esta resta ainda assim possível à luz do disposto no art. 246, caput, do mesmo diploma legal.

Efetivamente, nos termos da referida norma, “Além dos casos expressamente indicados no item II do art. 167, serão averbadas na matrícula as sub-rogações e outras ocorrências que, por qualquer modo, alterem o registro”. Tal dispositivo legal atribui ao elenco de hipóteses de averbação discriminadas na Lei de Registros Públicos o caráter de rol meramente exemplificativo, diversamente do que se passa com as hipóteses de registro do art. 167, I, enumeradas em caráter taxativo (cf. Vicente de Abreu Amadei, ob. cit., p. 50, nota 111; Valmir Pontes, Registro de Imóveis. São Paulo: Saraiva, 1982, p. 178, nota 2).

Esse, a propósito, o entendimento de Serpa Lopes, após ressaltar a taxatividade das hipóteses em que a lei impõe a averbação, sem obstar igual inscrição em relação a outras ocorrências, para fins de mera publicidade:

“Analisada, assim, a natureza jurídica da averbação, no que diz respeito ao Registro de Imóveis, passaremos, em seguida, ao estudo de cada um dos casos em que a lei taxativamente a impõe.

Convém salientar, no entretanto, que esta enumeração não se deve tomar como uma formalidade restrita aos mesmos, mas, mui ao contrário, de vez que se trata de um ato acessório, tendente a publicar as mutações de índole secundária, em relação ao imóvel ou à pessoa do titular de direito sôbre o mesmo, lícito é interpretá-lo de um modo mais amplo, admitindo-se a averbação mesmo para outros atos ou fatos análogos, ou ainda que simplesmente interessem a uma publicidade mais completa, acêrca da situação do imóvel em todos os seus sentidos.” (Ob. cit., p. 199).

Não é outra, ainda, a doutrina de Décio Antônio Erpen e João Pedro Lamana Paiva, quando discorrem sobre o princípio da concentração: “O art. 167, da Lei 6.015/73, pode ser considerado exaustivo por alguns. Todavia, o apego a essa conclusão não enriquece o sistema, também porque o art. 246, da mesma Lei, permite ilações no sentido de se dar elasticidade ao comando legal” (ob.cit., p. 181).

Anote-se que esta Egrégia Corregedoria Geral da Justiça já se pronunciou no sentido da não taxatividade do rol do art. 167, II, da Lei nº 6.015/1973, ao responder a consulta do extinto Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal – IBDF sobre a possibilidade, no Estado de São Paulo, de averbação, à margem das transcrições imobiliárias, de “termo de responsabilidade pela preservação de florestas”, em cumprimento ao disposto no art. 16 do Código Florestal. Da decisão proferida no caso, da lavra do eminente Desembargador Adriano Marrey, então Corregedor Geral da Justiça deste Estado, extrai-se a seguinte passagem:

“O termo de responsabilidade em questão visa apenas estabelecer, de modo preciso, os limites da área preservada. A averbação desse termo não encontra nenhum óbice na Lei de Registros Públicos. É exato que, entre as treze hipóteses do inciso II do art. 167 da referida lei, não se inclui o termo. Mas o elenco de hipóteses não é taxativo, e a averbação sempre cabe desde que guarde pertinência com o registro e represente alteração dos elementos que o compõem.

É óbvio que o termo de responsabilidade pela preservação de florestas se traduz na delimitação de uma área específica da propriedade, que não poderá ser explorada, e tal circunstância modifica o registro de propriedade. A averbação se destina a tornar pública a obrigação assumida, de preservação permanente da área florestada.” (Processo C.G. nº 53873 – decisão proferida em 30.01.1980).

Idêntica orientação, quer nos parecer, salvo melhor juízo de Vossa Excelência, deve ser adotada no tocante às “áreas contaminadas”, já que a contaminação do solo e do subsolo de imóveis por substâncias tóxicas e perigosas, como referido, em conformidade com o tipo e o grau de contaminação, acarreta restrições importantes ao uso e gozo da coisa pelo proprietário e a imposição de obrigação de descontaminação, bem como, eventualmente, de sanções administrativas e penais. Evidente, por isso, como também já referido, a necessidade de dar publicidade à condição de tais imóveis, como áreas contaminadas. Nesse sentido, a averbação enunciativa nada mais fará do que tornar pública a situação fática e jurídica dos imóveis em questão, para ciência da população em geral, dos vizinhos e habitantes de áreas próximas e de eventuais adquirentes dos bens, os quais terão conhecimento das restrições, ônus e obrigações que pesam sobre os imóveis adquiridos.

Por outro lado, para que a averbação das áreas contaminadas se efetive concretamente, parece-nos conveniente a observância de algumas cautelas. Em primeiro lugar, afigura-se necessária a prévia identificação do imóvel e sua correspondência com uma dada matrícula ou registro anterior do registro de imóveis. Em segundo lugar, ainda se impõe que a CETESB promova a cientificação (pessoal, por carta com AR ou outro meio comprobatório de recepção, ou por edital, conforme o caso) do titular do domínio do imóvel (e de eventuais titulares de direitos reais menores afetados com a inscrição), à luz dos dados tabulares, quanto ao cadastramento do seu imóvel entre as áreas contaminadas.

5. O título passível de averbação – termo ou declaração de área contaminada expedido pela CETESB

Por fim, cumpre analisar o ponto relativo ao aspecto formal do documento a ser apresentado pela CETESB às serventias de registro de imóveis para averbação da circunstância de o imóvel em causa estar localizado, total ou parcialmente, em “área contaminada”.

Inserido determinado imóvel no cadastro de áreas contaminadas do Estado de São Paulo - cuja prévia investigação, análise de dados, delimitação de área e certeza da assertiva de contaminação é de atribuição e responsabilidade da própria CETESB, em procedimento administrativo adequado, para o qual se anota recomendação de cientificação do proprietário indicado como tal no registro de imóveis -, a CETESB poderá emitir “termo” ou “declaração” de área contaminada para averbação na matrícula do imóvel afetado. Com isso, poder-se-á ter como formalizado o título para a pretendida averbação, a fim de ser dada publicidade da certificação administrativa da condição do imóvel como área contaminada, seja em prol da preservação do meio ambiente e da saúde pública, seja em benefício dos vizinhos e moradores das proximidades da área, seja, finalmente, para proteção dos interesses de possíveis adquirentes posteriores da coisa (cf. Marta Valls Teixidó e Mercedes Tormo Satonja, ob. cit., p. 197).

É certo que os requisitos formais da certificação (“termo” ou “declaração” de área contaminada) firmada por quem, na CETESB, esteja dotado da faculdade certificante, dependerá também de normas reguladoras do órgão administrativo, mas, em se tratando de título referente a ato administrativo destinado à inscrição predial, não se pode deixar de apontar, desde já, a necessidade de satisfação de determinados requisitos que dimanam do sistema registral, com especial atenção aos princípios de trato sucessivo, de legitimação e de especialidade, conforme doutrina de Rafael Arnaiz Eguren, que, nada obstante própria à Lei Hipotecária da Espanha, vale, diante da raiz principiológica da lição, para cá (Registro de la propiedad y urbanismo – Estudio sobre la inscripción de actos y negócios de natureza urbanística, Ed. Marcial Pons, Madri, 1995, p. 148-152), cumprindo destacar a lição que impõe a necessidade de menção no título do comparecimento ou da notificação dos titulares do direito registrado afetado pelo ato inscritível: “...contra o sin contar con la voluntad del titular registral, como ocurre, en general, con las anotaciones preventivas o con la inscripción de resoluciones judiciales, el sistema suple dicha falta de consentimiento con la necesidad de notificación al titular o de su comparecencia en el expediente de que se trate, e, incluso, con la exigência de que el titular sea parte en el procedimiento. Este mismo critério es de inexcusable aplicación en matéria de inscripción de actos inscritibibles de natureza urbanística” (ob. cit., p. 150/151).

Assim, em atenção aos princípios registrários, oportuno consignar que o referido “termo” ou “declaração” deve indicar e especificar o imóvel em que incide a situação de “área contaminada” certificada pelo órgão ambiental, no todo ou em parte, o número de sua matrícula ou do registro anterior, o nome e a qualificação do(s) proprietário(s) e eventual(is) titular(es) de direito real menor afetado, em conformidade com os dados tabulares existentes, bem como a informação quanto ao comparecimento ou cientificação deles no procedimento administrativo respectivo.

Observa-se, ainda, que, para a hipótese de contaminação parcial do imóvel, bastará constar essa referência (“parcial”) na escrituração da averbação, sem especificação da área contaminada, lembrando-se que, para a hipótese de segregação do bem, cada uma das partes seccionadas não sujeitas à contaminação, segundo declaração da CETESB, não terão nas novas matrículas abertas, obviamente, a averbação enunciativa de “área contaminada”.

Por fim, convêm consignar que a descontaminação, igualmente declarada pela CETESB, também poderá ser levada ao registro imobiliário, por averbação.

6. Conclusão

Em conclusão, à vista de todo o acima exposto, o parecer que submetemos à elevada consideração de Vossa Excelência é no sentido de ser conhecida a consulta formulada pelo Ministério Público do Estado de São Paulo e pela Companhia de Tecnologia de Saneamento Ambiental do Estado de São Paulo, com resposta positiva quanto à possibilidade de averbação enunciativa ou de mera notícia, no Estado de São Paulo, de “termo” ou “declaração” de área contaminada oficialmente emitido pela CETESB, observadas as cautelas mencionadas, nas matrículas dos imóveis atingidos por contaminação de produtos tóxicos e perigosos.

Caso aprovado, recomenda-se a publicação deste parecer e da decisão que o aprovar, diante de seu caráter normativo.

Sub censura.

São Paulo, 20 de abril de 2006.

ÁLVARO LUIZ VALERY MIRRA
Juiz Auxiliar da Corregedoria

ANA LUIZA VILLA NOVA
Juíza Auxiliar da Corregedoria

ROBERTO MAIA FILHO
Juiz Auxiliar da Corregedoria

VICENTE DE ABREU AMADEI
Juiz Auxiliar da Corregedoria

DECISÃO: Aprovo o parecer dos MM. Juízes Auxiliares da Corregedoria e por seus fundamentos, que adoto, conheço da consulta formulada pelo Ministério Público do Estado de São Paulo e pela Companhia de Tecnologia de Saneamento Ambiental do Estado de São Paulo, com resposta positiva quanto à possibilidade de averbação enunciativa ou de mera notícia, no Estado de São Paulo, de “termo” ou “declaração” de área contaminada oficialmente emitido pela CETESB, observadas as cautelas mencionadas no parecer, nas matrículas dos imóveis atingidos por contaminação de produtos tóxicos e perigosos. Dou caráter normativo à solução apontada. Publique-se, inclusive o parecer. São Paulo, 2 de maio de 2006 – (a) GILBERTO PASSOS DE FREITAS – Corregedor Geral da Justiça (D.O.E. de 12.06.2006)