13/10/2005 - n. 2091

IRIB EN ESPAÑOL

XIX Encontro do Comitê Latinoamericano de Consulta Registral V

Baron de Munchausen, idealismos y la regularización inmobiliaria
Sérgio Jacomino*


Aprovechando este espacio democrático y pluridisciplinar, que agrupa en un foro abierto las diversas especialidades de notarios y registradores, gustaría hablar abiertamente sobre el desafío que coloca a los registradores prediales la regularización inmobiliaria.

Querría primeramente señalar los diversos sentidos que la expresión regularización inmobiliaria anida, y más aún, discurrir, aunque muy ligeramente, sobre la necesidad de establecer aparcerías con la sociedad organizada y con el propio Estado para concretizarlas, procurando superar arraigados preconceptos que todavía nutren el discurso entre quienes ven en las notarías y registros sérios obstáculos a la realización de la titulación y formalización de la propiedad.

La forma ¿mata la libertad?

Las propuestas de regularización inmobiliaria, discutidas y debatidas en la compleja interlocución mantenida entre los registradores y los demás actores relacionados con ese complicado fenómeno económico, jurídico y social, traducen una cierta visión del proceso que necesita ser repensada. Esas ideas revelan un “sentido común teórico”, una percepción acerca de escrituras y registros, que se generalizó entre urbanistas y administradores públicos que actúan en el área de la regularización, que necesita ser revista, libre de preconceptos.

Me explico: para muchos, el registro es obstáculo, estorbo, maleficio, burocracia, costes, timbres, dificultades y otros calificativos despreciativos. Para otros, el sistema registral es una rama del sistema capitalista, variante que debe ser evitada cautelosamente. Al final, es preciso pasar desapercibido por la mallas del sistema sancionador y evitar el evil number de la matrícula y de los registros

Pues bien, ¿para qué sirve el registro? ¿La malla formal que el registro representa es una emboscada o es seguridad jurídica?¿Se ataca el formalismo porque la forma mata la libertad?

Me recuerdo de un cierto pasaje que quedó grabado indeleblemente en mi alma, descubierto en aquellas lecturas que me valieron algunas noches mal dormidas en mi registro en Franca (SP). Fue Jhering quien la registró, en las líneas eruditas do L´Esprit du Droit Romain, citado gustosamente por Serpa Lopes. Pasajes del insuperable jurista carioca que se perdieron y yo no consigo recorrer los caminos de vuelta para Uqbar...

Tenía a mano la traducción francesa, editada en Paris en 1880 (A. Marescq, Aîné, Editeur) deliciosamente glosada, sucesivamente anotada por generaciones de juristas. Me detengo aquí para registrar que en una de las acotaciones, rasgueada con una pequeña, menuda y sufrida letra, sobresalía el desasosiego de un lector aborrecido: “leído 2 veces en 1915. Leí y no gusté de este volumen – muchas hipótesis ingeniosas de doctor alemán” ¡Qué tiempo aquél en que se podía consumir un año entero para la lectura crítica de un único libro!

Fui a buscar la traducción de un cierto Rafael Benaion (profesor de la Facultad de Derecho del Amazonas) que se lanzó en la aventura de traducir directamente del alemán la obra clásica de Rudolf von Jhering. ¡Aventura en la Hiléia! Tan inusitada que mereció el prefacio de Clóvis Bevilaqua. Económico. Enjuto. Resabiado

En verdad, quería ver como tradujera el pasaje sobre libertad y formalismo, especialmente este que se ve en la obra francesa: Il n´y a donc pas d´acte de volonté sans forme; une volunté sans forme c´est ce couteau fameux qui n´avait ni lame... ni manche, lámina que nuestro traductor, desde la selva humboldtiana, cuidó de identificar como la célebre espada de Lichtenberg

Lo que aquí nos interesaes que el pensador alemán anotaba que en el derecho romano las formas sobrevivieron inclusive hasta a la libertad romana. Y cuando hablamos de registros, escrituras y notarías, estamos tratando de forma. O, dicho de otro modo, prueba, seguridad jurídica, claridad y certeza.

Dice nuestro autor alemán, que entre esas dos ideas fundamentales del Derecho romano – la forma y la libertad – existe una relación característica. “Pese a su contradicción aparente – porque una garantiza la libertad ilimitada de la voluntad material, en cuanto que la otra reduce estrictamente esa libertad desde el punto de vista formal-, descubren, sin embargo, por el paralelismo de las líneas de su desarrollo, la dependencia mutua, recíproca, y dejan adivinar la relación oculta que las encadena. El más completo desarrollo de la era de la libertad, marca también el dominio del más tiránico rigor de la forma, que pierde su austeridad al mismo tiempo en que la libertad zozobra insensiblemente; y cuando, bajo la presión continua del régimen cesariano, la libertad se aniquila por completo y para siempre, desaparecen, también, el formalismo y las fórmulas del derecho antiguo”.

Enemiga jurada de la arbitrariedad, ¡la forma es hermana gemela de la libertad!

Jhering aborda un punto que me parece crucial cuando se da anchas al garroteamiento de los registros públicos por la voluntad política, escudándose en la justificación de la supremacía del interés estatal (no público) sobre el dominio privado – y con eso descartando desdeñosamente el valor del registro y de las formas: “este hecho nos debe llamar la atención: ver desaparecer la forma, precisamente en la época en que la voluntad soberana se colocaba en el trono, afirmándose abiertamente, sin reservas, como principio supremo del derecho público”. Más adelante: ennemie jurée de l´arbitraire, la forme est la sœur jumelle de la liberté! Son del autor las límpidas conclusiones.

Vamos directo al punto: ¿por qué no se registra la regularización? ¿Por qué no se inscriben los derechos de aquellos que ocupan áreas susceptibles de ser regularizadas? ¿Por qué no se matriculan en el arco formal de la regularidad?

Hay una informalidad tolerada e inclusive estimulada discretamente, justificada tontamente con la vaguedad terminológica de lugares comunes tales como “movimientos sociales”, “sociedad organizada”, etc. Y hay otra, tímidamente combatida, ya que hay una tendencia de lenidad en la comprensión del fenómeno social de la informalidad. Esa informalidad quiere confundirse con la etiología de los genuinos movimientos sociales, malbaratando la perspectiva de los que se alistan en los ejércitos idealistas.


En verdad, los problemas que son apuntados como trabas al registro son como los famosos tigres de papel: tienen una función ideológica – y en nuestro caso es ideológica y justificadora.

Al final ¿por qué la vitrina de la regularización (que fue São Paulo) no consiguió completar el ciclo de la regularización con el registro de los títulos distribuidos a granel? Yo mismo fui al centro de convenciones Anhembi, en São Paulo, inflamado de discursos y de sueños, a distribuir títulos y más títulos. ¡Yo, registrador, presidente del Irib, distribuyendo títulos... no registrados! ¿Por qué? Las acusadas “trabas burocráticas” acababan de ser superadas por la actuación conjunta de jueces, registradores, administradores, notarios, urbanistas, etc. ¿Por qué esa informalidad tolerada? No es necesario decir que esos títulos jamás llegaron a los registros...

La imagen que me queda de esa regularización, que se visualiza con virtud suficiente para resolver los problemas de la habitación y de la seguridad jurídica, es la misma del Barón de Munchausen: cuando estaba hundiéndose en la arena movediza intenta salvarse tirándose de sus propios cabellos...

Retomando, libertad y forma, ocupación espontánea y regularización ¿cuál es el sentido dialéctico que el registro y las escrituras pueden desempeñar en esta compleja trama?

Vuelvo para la cuestión del registroy del instrumento que puede reducir la ocupación (posesión) a los cánones de la regla inaugurada por el derecho urbanístico.

“Yo organizo el movimiento...”

Las experiencias de ocupación y garantía de la posesión, amparadas exclusivamente por lazos de carácter político, ostentando, a veces, un perfil asistencialista, de un anacrónico estatismo paternalista, se agotan en ese circuito en que la comunidad es mantenida rehén de una lógica que, a guisa de apartar la influencia funesta del mercado cruel y sin piedad, radicaliza el efecto termita. ¿Efecto termita? Esas personas viven e intercambian en micro-sistemas, mediatizados por una agencia estatal que pre-ordena el alcance, cualidad y límite de sus intercambios. “Yo organizo el movimiento / Yo oriento el carnaval / yo inauguro el monumento / en el Planalto Central del País”...

No estoy hablando aquí de la modulación de la propiedad – resultante de la interacción de corpus jurídicos (y de los fundamentos sociales que son la fuerza generatriz del movimiento); hablo específicamente de una exclusión social al inverso, hecho político deliberado que impide a esas personas interactuar en el mercado formal, comprando, vendiendo, dando garantía, etc.

¡Para eso es necesario un título! Y el registro de ese título atina con la función social de la propiedad, confiriendo transparencia y abaratando los costes para la consagración de la seguridad de la posesión. Y seguridad de la posesión, como se califica interactivamente el esfuerzo para garantizar la ocupación regularizada (o no), no puede ser vista de una mera perspectiva estática, individualista; debe ser vista, eso sí, desde una posición más amplia y generosa, socialmente hablando. No se da la garantía de la posesión tan sólo a un individuo determinado; las consecuencias de la concesión deberían ser mucho más ambiciosas, predestinadas a irradiar sus efectos a terceros, alcanzando a la comunidad, con repercusiones sociales y principalmente económicas.

No es sin razón que nuestra colega y estudiosa de los fenómenos de la regularización inmobiliaria, Patricia Ferraz, sustenta que el Estatuto de la Ciudad (Ley 10.257/2001), al amarrar expresamente la función social de la propiedad urbana al desarrollo de las actividades económicas (art. 39), señaliza muy claramente que no se deben adoptar políticas urbanas que puedan limitar los efectos de los procesos de la regularización inmobiliaria. Según la registradora de Diadema, representaría muy poco, al lado de lo que ese proceso socio-económico puede significar en su plenitud, anhelar apenas la seguridad de la posesión y la garantía de la vivienda. Afirma aún que esa visión representaría “un mortal equívoco para el desarrollo económico del país, ya que perderíamos tiempo, energía y dinero públicos con procesos que no auxiliarían el combate a la pobreza, pero que podrían, al contrario, perpetuarla”. Y concluye: “oso decir que, aún cuando la Constitución Brasileña asegure a los ciudadanos el mero acceso a la vivienda, por otra parte, la propiedad inmobiliaria debe siempre ser vista desde el punto de vista de su función social, que, como fuera señalado, está innegablemente asociada al desarrollo económico”. (in Algumas Experiências de Formalização da “Propriedade” Informal no Brasil. Pendiente de publicación).

Cuando se trasmite la posesión (mortis causa o inter vivos) es necesario un procedimiento formal, que tanto puede ser un proceso judicial, por lo común demorado y costoso, cuanto la titulación cómoda y barata. Sólo alcanzamos el efecto multiplicador de las interacciones socialmente blindada con la titularización y el registro. Recuperando el sentido de antiguas tradiciones del derecho: la posesión debe ser garantizada, sí, generando una eficacia erga omnes que se proyecta hasta delante del propio Estado (la concesión de uso - ¡oh resabio nominalista que traiciona a sus artífices! – es antes de nada una obligación del Estado).


No entiendo por qué razón deberíamos exonerar del sistema a los que obtuvieron, a veces con arrimo en la misma lógica capitalista – lo que siempre nos deja perplejos -, la posesión de su área. ¿Apenas por esa razón deben ser mantenidos a una distancia higiénica del mercado, visto siempre como corruptor de los estigmas que identifican al bon sauvage?¿será que las reglas de derecho urbanístico no tienen virtud de refrenar los apetitos egoístas de esas fieras que deambulan por el intestino de la bestia?

Veo, por lo tanto, con gran desconfianza las iniciativas de conceder meramente un título precario, casi clandestino, limitado a circuitos de vecindad y con publicidad de eficacia reducida en el órgano de la administración pública. La estrategia de creación de termitas sociales es idealismo ingenuo. Esas iniciativas vienen envueltas en una emocionante pureza de intenciones y el infierno, bueno ¿dónde es el infierno propiamente?

No existen razones sociales o económicas que puedan justificar la manutención de esas personas en la posesión sin que esa aventura sea debidamente robustecida –blindada inclusive – por mecanismos jurídicos. Y las razones que muchas veces son agitadas para justificar esa clandestinidad jurídica son flámulas para distracción de la vista cansada.

¡Qué inutilidad un cuchillo sin hoja ... ni mango! Insistir en la idea de esa regularización sin forma es condescender con la clandestinidad y con sus perniciosos efectos sociales y económicos.

La gratuidad de la regularización

No gustaría terminar estas pequeñas divagaciones sin tocar un punto que se tornó para muchos de nosotros una vexata quaestio: la gratuidad del registro de la regularización fundiaria.

Nosotros estamos, evidentemente, contra toda imposición vertical que no pueda llevar en cuenta las peculiaridades de cada caso concreto. Como veremos a continuación, en tanto profesionales del derecho no nos queremos exonerar de nuestra responsabilidad social de contribuir con la regularización formal de los derechos consagrados en el proceso de inserción económica y social. Esa es la posición oficial del Irib, Instituto de Registro Inmobiliario del Brasil, que presido. Estamos dispuestos a colaborar – y efectivamente estamos colaborando -, pero es necesario, con todo, ajustar los medios para la realización de esa importante aspiración.

Es forzoso considerar, desde luego, que hay un sinnúmero de actividades relacionadas con la regularización y que a nadie se le ocurre, naturalmente, que el trabajo de todos los involucrados -sean administradores , abogados, arquitectos, urbanistas, ingenieros, constructores, albañiles, pintores, instaladores de TV a cabo, electricistas, etc.,etc.- debe hacerse graciosamente. Mucho menos que se consagre por ley la gratuidad universal de la prestación de tales servicios y en el abastecimiento de esos bienes. A cualquiera de nosotros esto sonaría como una verdadera aberración y como una nítida prefiguración de un estado despótico y autoritario. Sin embargo no se tiene esa misma percepción cuando se trata de actividades laborales de notarios y registradores. ¿Por qué?

No se ignora la constitucionalidad (reconocida por el STF[1]) de la imposición legal de gratuidades a las actividades notariales y registrales. Pero, como muy bien lo observa Hércules Alexandre da Costa Benício (Responsabilidade civil do Estado decorrente de atos notariais e de registro. São Paulo: RT/Irib, 2005, p. 134), tal gratuidad debe estar acompañada por mecanismos compensatorios: si se considera que “las actividades notarial y registral son, como regla, ejercidas en carácter privado, y que, notarios y oficiales de registro las ejercen por su propia cuenta y riesgo, las reducciones o exenciones de emolumentos solamente deben ser consideradas constitucionales si fueran acompañadas de algún mecanismo de compensación, indemnización o viabilización económico-financiera por la mengua de rentas que las servidumbres prestadas (servicios profesionales) les ocasionarán. (id. ib).

Es necesario dejar de lado, en virtud de las intenciones modestas de este trabajo, las menudencias relacionadas con un abordaje exclusivamente técnico y jurídico que, con recurso a principios de derecho constitucional y tributario, pudiera hacerse.

Políticamente hablando, es necesario encarar un preconcepto tramposo anidado en las propuestas que se hacen desenfrenada y sin ninguna ceremonia -de obligar al trabajo gratuito a notarios y registradores-, fundadas, tales propuestas, en ideas etéreas de ganancias exorbitantes en una actividad pública que es delegada – ideas esas que no tienen el mínimo apoyo en la realidad de las notarías y registros de este vasto país, que en su aplastante mayoría son muy modestas y que sufrirán, claramente, con la imposición de gratuidades sin mecanismos compensadores. Se da una curiosa reapropiación simbólica de tales servicios – como si la delegación ya no fuese en nuestro caso un proceso muy bien justificado, social, económica e históricamente ( y la historia de los notarios y registradores brasileños lo comprueba de modo patente) – o como si las actividades públicas, una vez más confundidas con los intereses estatales, pudiesen ser dispuestas sin obstáculos y sin mayores consideraciones.

El hecho es que, fuera de la delicada cuestión de la constitucionalidad de las gratuidades que se multiplican por la armazón legal - afectando indistintamente notarios y registradores en sus múltiples especialidades – cuestión ya superada por la sucesión de decisiones de nuestra Suprema Corte (y el caso paradigmático es la Acción Directa de Inconstitucionalidad, ADInMC, 12.800/DF, Distrito Federal, que extendió a todos los brasileños, indistintamente, la gratuidad del registro de nacimiento y de óbito), talvez quepa dejar aquí insinuada la necesidad de crear mecanismos de compensación delante de esas gratuidades o de reducciones de emolumentos, especialmente en el caso de las regularizaciones inmobiliarias.

Fórum permanente de la regularización inmobiliaria

No nos faltaron buenas ideas y algunas de ellas ya transpiraron para el Ministerio de la Ciudades. Lo más estimulante de todo esto es que lo canales se abren, en un diálogo que debe ser prestigiado e impulsado.

El Irib (y la AnoregBR) y el Ministerio de las Ciudades, han celebrado convenios de cooperación con el fin de proporcionar la regularización inmobiliaria sin costes para los contemplados por los programas. Así ocurrió en el caso pionero de Gravataí, en Río Grande do Sul, igualmente en Vitória (Estado de Espíritu Santo), Manaus (Amazonas), Maceió (Alagoas), Recife (Pernambuco). En todas esas iniciativas, sea directa o indirectamente, hubo contrapartidas a los oficiales de registro de inmuebles, lo que demuestra gran sensibilidad de los participantes en estos convenios.

Como pauta ineludible en nuestras discusiones, la cuestión de las gratuidades deberá ocupar un lugar de destaque, aunque no sea, ni de lejos, el aspecto medular de la regularización – inclusive porque hay mecanismos de compensación que ni siquiera fueron discutidos en esas rodadas de negociaciones. Y es precisamente para debatir esos mecanismos, que no serán onerosos para los cobres públicos –y ni, obviamente, afectarán los registradores involucrados– que el Irib se articula con el Ministerio de las Ciudades para la constitución de un fórum permanente de la regularización inmobiliaria, agregando los diversos actores involucrados en ese proceso urbanístico-jurídico. La idea central es discutir, en pequeños grupos, en reuniones periódicas y previamente establecidas, con temas de antemano definidos, los múltiples aspectos de la regularización inmobiliaria.

Parafraseando al jurista Edésio Fernandes, que debe ser reconocido por haber dado fundamento a un gran parte del conocimiento, envolviendo los continentes de las especialidades – urbanistas, abogados, administradores, registradores, notarios-, es necesario superar la babel del conocimiento especializado; es crucial que esas formas de aparcerías, de conjugación de esfuerzos, de entendimientos políticos, incluyan, también, los operadores del Derecho, entre los cuales sobresalen, con certeza, los registradores y notarios públicos brasileños.

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* Sérgio Jacomino es doctor en derecho, registrador de la propiedad inmueble y presidente del Irib – Instituto de Registro Imobiliario do Brasil. El texto integra epístolas meridianas trocadas con el urbanista Edésio Fernandes, desde Londres. Trabajo presentado en el XIX Encuentro del Comité de Consulta Registral, en El Calafate, agosto de 2005.

[1] STF abreviación de Supremo Tribunal Federal.

		Baron de Munchausen, idealismos y la regularización inmobiliaria Sérgio Jacomino
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