10/10/2005 - n. 2083

XIX ENCONTRO DO COMITÊ LATINO AMERICANO DE CONSULTA REGISTRAL - III


Dando prosseguimento à série de artigos apresentados no transcurso do XIX Encontro do Comitê Latino-Americano de Consulta Registral, publicamos abaixo o texto apresentado a debates pelo registrador e presidente do Irib Sérgio Jacomino.

O texto foi publicado originariamente pela AnoregBR no bojo das discussões sobre regularização fundiária e gratuidades universais de registro.

O Irib defende a posição de que a regularização deva se concretizar sem ônus para os que recebem os títulos – mas igualmente sem impor sacrifícios e gratuidades universais aos registradores imobiliários pela prática dos atos de seu ofício. O Instituto propõe mecanismos de recomposição emolumentar perfeitamente viáveis que, lamentavelmente, não têm sido devidamente discutidos.

Barão de Munchausen, idealismos e a regularização fundiária.
Sérgio Jacomino *


Estreando este espaço democrático e pluridisciplinar, gostaria de falar abertamente sobre o desafio posto aos registradores prediais acerca da regularização fundiária.

Gostaria de apontar os vários sentidos que a expressão aninha e discorrer, ainda que muito ligeiramente, sobre a necessidade de parcerias a serem entabuladas com a sociedade organizada e com o próprio Estado para concretizá-la, procurando ultrapassar arraigados preconceitos que ainda nutrem o discurso daqueles que vêem nos cartórios sérios obstáculos à realização da titulação e formalização da propriedade.

A forma mata a liberdade?

As propostas de regularização fundiária, discutidas e debatidas na complexa interlocução mantida entre os registradores e demais atores relacionados com esse complexo fenômeno econômico, jurídico e social, traduzem uma certa visão do processo que necessita ser repensada. Essas idéias traduzem um “senso comum teórico”, uma percepção acerca de escrituras e registros, que se fez generalizada entre urbanistas e administradores públicos que atuam na área de regularização, que precisa ser revista, livre de preconceitos.

Explico-me: para muitos, o registro é empecilho, estorvo, embaraço, enguiço, burocracia, custo, carimbos, dificuldades e outros qualificativos depreciativos. Para outros, o sistema registral é um ramal do sistema capitalista, variável que deve ser evitada cautelosamente. Afinal, é preciso passar despercebido pelas malhas do sistema sancionador e evitar o evil number da matrícula e dos registros.

Pois bem, a que serve o registro? Amalha formal que o registro representa é armadilha ou segurança jurídica? Ataca-se o formalismo porque a forma mata a liberdade?

Lembro-me de uma certa passagem, que ficou gravada indelevelmente em minha alma, desentranhada naquelas leituras que me renderam algumas noites mal dormidas em Franca. Foi Jhering que a registrou, nas linhas eruditas doL´Esprit du Droit Romain, citado gostosamente por Serpa Lopes. Passagens do inexcedível jurista carioca que se perderam e eu nãoconsigo percorrer os caminhos de volta a Uqbar...

Tinha às mãos a tradução francesa, editada em Paris em 1880 (A. Marescq, Aîné, Editeur) deliciosamente glosada, sucessivamente anotada por gerações de juristas. Faço aqui uma parada para registrar que numa das intervenções, grafada com uma letrinha miúda e sofrida, exsurgia a rabugice de um leitor aborrecido: "lido 2 vezes em 1915. Li e não gostei deste volume - muitas hyphoteses engenhosas de doutor allemão" Que tempo aquele em que se consumia um ano inteiro para a leitura crítica de um único livro!

Fui buscar a tradução de Rafael Benaion (professor da Faculdade de Direito do Amazonas) que se lançou à aventura de traduzir diretamente do alemão a obra clássica de Rudolf Von Jhering. Aventura na Hiléia! Tão inusitada que mereceu um prefácio de Clóvis Bevilaqua. Econômico. Enxuto. Ressabiado.

Na verdade, queria ver como traduzira a passagem sobre liberdade e formalismo, especialmente esta que se vê na obra francesa: Il n´y a donc pas d´acte de volonté sans forme; une volunté sans forme c´est ce couteau fameux qui n´avait ni lame... ni manche, lâmina que o nosso tradutor, desde a selva umboldtiana, cuidou de identificar como a célebre espada de Lichtenberg.

O que nos interessa aqui é que o pensador alemão anotava que no direito romano as formas sobreviveram até mesmo à liberdade romana. E quando falamos em registros, escrituras e cartórios, estamos tratando de forma. Ou por outra: prova, segurança jurídica, clareza e certeza.

Diz o nosso autor alemão que entre essas duas idéias fundamentais do Direito romano – a forma e a liberdade – existe uma relação característica. “Apesar de sua contradição aparente – porque uma garante a liberdade ilimitada da vontade material, enquanto que a outra reduz estritamente essa liberdade sob o ponto de vista formal –, descobrem, no entanto, pelo paralelismo das linhas de seu desenvolvimento, a dependência mútua, recíproca, e deixam adivinhar a relação oculta que as encadeia. O mais completo desenvolvimento da era da liberdade, marca também o domínio do mais tirânico rigor na forma, que perde a sua austeridade ao mesmo tempo em que a liberdade soçobra insensivelmente; e quando, sob a pressão contínua do regime cesariano, a liberdade se aniquila por completo e para sempre, desaparecem, também, o formalismo e as fórmulas do direito antigo".

Inimiga jurada da arbitrariedade, a forma é irmã gêmea da liberdade!

Jhering toca num ponto que me parece crucial quando se dá ensanchas ao garroteamento dos registros públicos pela vontade política, escudado na justificativa da supremacia do interesse estatal (não público) sobre o domínio privado – e com isso descartando, com sobranceria, o valor do registro e das formas: "este fato nos deve chamar a atenção: ver desaparecer a forma, precisamente na época em que a vontade soberana se colocava no trono, afirmando-se abertamente, sem reservas, como princípio supremo do direito público". Mais adiante: ennemie jurée de l´arbitraire, la forme est la sœur jumelle de la liberté! É do autor as límpidas conclusões.

Vamos direto ao ponto: por que não se registra a regularização? Por que não se inscrevem os direitos daqueles que ocupam áreas regularizáveis? Porque não se matriculam no arco formal da regularidade?

Há uma informalidade tolerada e até mesmo estimulada discretamente, justificada sob a grogue vagueza terminológica de lugares comuns tais como “movimentos sociais”, “sociedade organizada”, etc. E há outra, timidamente combatida, pois há uma tendência de lenidade na compreensão do fenômeno social da informalidade. Essa informalidade quer confundir-se com a etiologia dos genuínos movimentos sociais, malbaratando a perspectiva dos que se alistam nos exércitos idealistas.


Na verdade, os problemas que são apontados como entraves ao registro são como os famosos tigres de papel: têm uma função ideológica – e no nosso caso é possível dizer que é justificadora também. Afinal, por que a vitrine da regularização (que foi São Paulo) não logrou completar o ciclo da regularização com o registro dos títulos distribuídos a granel? Eu próprio fui ao Anhembi, inflamado de discursos e sonhos, distribuir títulos e mais títulos. Eu, registrador, presidente do Irib, distribuindo títulos... nãoregistrados! Por quê? Os acusados "entraves burocráticos" acabavam de ser superados pela atuação conjunta de juízes, registradores, administradores, urbanistas etc. Por que essa informalidade tolerada? Desnecessário dizer que esses títulos jamais chegariam aos registros...

A imagem que me fica dessa regularização, que se enxerga com virtude suficiente para resolver os problemas da habitação e da segurança jurídica, é a mesma do Barão de Munchausen: afundando na areia movediça tenta se safar puxando-se pelos próprios cabelos...

Retomando,liberdade e forma, ocupação espontânea e regularização, qual o sentido dialético que o registro e as escrituras podem jogar nessa complexa trama?

Volto à questão do registro e do instrumento que pode reduzir a ocupação (posse) aos cânones da regra inaugurada pelo direito urbanístico.

“Eu organizo o movimento...”

As experiências de ocupação e garantia da posse, amparadas exclusivamente por laços de caráter político, ostentando, às vezes, um perfil assistencialista, de um anacrônico estatismo paternalista, se esgotam nesse circuito em que a comunidade é mantida refém de uma lógica que, à guisa de afastar a influência medonha do mercado cruel e impiedoso, radicaliza o efeito térmite. Efeito térmite? Essas pessoas vivem e intercambiam em micro-sistemas, mediatizados por uma agência estatal que pré-ordena o alcance, qualidade e limites de seus intercâmbios. "Eu organizo o movimento / Eu oriento o carnaval / Eu inauguro o monumento / No Planalto Central do País"...

Não estou falando aqui da modulação da propriedade - decorrência da interação de corpus jurídicos (e dos fundamentos sociais que são a força generatriz do movimento); falo especificamente de uma exclusão social às avessas, fato político às vezes deliberado que impede essas pessoas de interagirem no mercado formal, comprando, vendendo, dando em garantia etc.

É que para isso é necessário um título! E o registro desse título atina com a função social da propriedade, conferindo transparência e degradando os custos para a consagração da segurança da posse. E segurança da posse, como iterativamente se qualifica o esforço para garantir a ocupação regularizada (ou não), não pode ser vista de uma mera perspectiva estática, individualista; deve ser vista, isso sim, desde uma posição mais ampla e generosa, socialmente falando. Não se dá a garantia da posse tão-só a um indivíduo determinado; as conseqüências da concessão deveriam ser muito mais ambiciosas, predestinadas a irradiar seus efeitos a terceiros, alcançando a comunidade, a cidade, com repercussões sociais e econômicas.

Não sem razão a nossa colega e estudiosa dos fenômenos da regularização fundiária, Patrícia Ferraz, sustenta que o Estatuto da Cidade (Lei 10.257/2001), ao expressamente atrelar a função social da propriedade urbana ao desenvolvimento das atividades econômicas (art. 39), sinaliza muito claramente que se não devem adotar políticas urbanas que possam limitar os efeitos dos processos da regularização fundiária. Segundo a registradora de Diadema, representaria muito pouco, perto do que pode significar em sua plenitude esse processo sócio-econômico, almejar singelamente a segurança da posse e a garantia da moraria. Diz que essa visão representaria “um mortal equívoco para o desenvolvimento econômico do país, já que perderíamos tempo, energia e dinheiro públicos com processos que não auxiliariam o combate à pobreza, mas que poderiam, ao contrário, perpetuá-la”. E conclui: “ouso dizer que, ainda que a Constituição Brasileira assegure os cidadãos o mero acesso à moradia, de outro, a propriedade imobiliária deve sempre ser vista do ponto de vista de sua função social, que, como apontado, está inegavelmente associada ao desenvolvimento econômico”. (in Algumas Experiências de Formalização da “Propriedade” Informal no Brasil. Pendente de publicação).

Quando se transmite a posse (mortis causa ou inter vivos) é necessário um procedimento formal, que tanto pode ser um processo judicial, em regra demorado e custoso, quanto a titularização cômoda e barata. Só atingimos o efeito multiplicador das interações socialmente blindadas (segurança jurídica) com a titularização e o registro. Recuperando o sentido de velhas tradições do direito: a posse deve ser garantida, sim, gerando uma eficácia erga omnes que se projeta até mesmo em face do próprio Estado (a concessão de uso – oh ressaibo nominalista que trai seus artífices!- é antes de tudouma obrigação do Estado).


Eu não entendo por qual razão deveríamos exonerar do sistema os que obtiveram, às vezes com arrimo na mesma lógica capitalista – o que sempre nos deixa perplexos –, a posse de sua área. Tão-só por essa razão devem ser mantidos a uma distância higiênica do mercado, visto sempre como corruptor dos estigmas que identificam o bon sauvage?Será que as regras de direito urbanístico não têm virtude de refrear os apetites egoístas dessas feras que perambulam pelo intestino da besta?

Não há razões sociais ou econômicas que possam justificar a manutenção dessas pessoas na posse sem que essa aventura seja devidamente robustecida – blindada mesmo – por mecanismos jurídicos.E as razões que muitas vezes são agitadas para justificar essa clandestinidade jurídica são flâmulas para distração do olhar cansado.

Ah! Que inutilidade uma lâmina sem gume... nem cabo. Insistir na idéia dessa regularização sem forma é condescender com a clandestinidade e seus perniciosos efeitos sociais e econômicos.

Vejo, portanto, com grande desconfiança as iniciativas de se conceder meramente um título precário, quase clandestino, limitado a circuitos de vizinhança e com publicidade de eficácia reduzida no órgão da administração pública. A estratégia de criação de térmites sociaisé idealismo ingênuo. Essas iniciativas vêm embaladas por uma tocante pureza de intenções e o inferno, bem, onde é o inferno mesmo?

A gratuidade da regularização

Não gostaria de terminar estas pequenas divagações sem tocar num ponto que se tornou para muitos de nós uma vexata quaestio: a gratuidade do registro da regularização fundiária.

Nós somos contra, evidentemente, a toda imposição vertical que não possa levar em conta as peculiaridades de cada caso concreto. Como veremos logo a seguir, como profissionais do direito não queremos nos exonerar de nossa responsabilidade social de contribuir com a regularização formal dos direitos consagrados no processo de inserção econômica e social. Essa é a posição oficial do Irib, Instituto de Registro Imobiliário do Brasil, que presido. Estamos dispostos a colaborar – e efetivamente estamos colaborando –, mas é necessário, contudo, ajustar os meios para a realização desse importante desiderato.

É preciso considerar, desde logo, que há um sem-número de atividades relacionadas com a regularização e que a ninguém ocorreria, naturalmente, que o trabalho de todos os envolvidos – sejam administradores, advogados, arquitetos, urbanistas, engenheiros, construtores, pedreiros, pintores, instaladores de TV a cabo, eletricistas etc. etc. – devesse ser feito graciosamente. Muito menos que se consagrasse em lei a gratuidade universal na prestação de tais serviços e no fornecimento desses bens. A qualquer de nós isto soaria uma verdadeira aberração e uma nítida pré-figuração de um estado despótico e autoritário. Mas não se tem essa mesma percepção quando se trata de atividades laborais de notários e registradores. Por quê?

Não se ignora a constitucionalidade (reconhecida pelo STF) de imposição legal de gratuidades às atividades notariais e registrais. Mas como muito bem registra Hércules Alexandre da Costa Benício (Responsabilidade civil do Estado decorrente de atos notariais e de registro. São Paulo: RT/Irib, 2005, p. 134) tal gratuidade deve ser acompanhada de mecanismos compensatórios: considerando-se que “as atividades notarial e registral são, via de regra, exercidas em caráter privado, e que tabeliães e oficiais de registro as exercem por sua própria conta e risco, as reduções ou isenções de emolumentos só devem ser consideradas constitucionais se forem acompanhadas de algum mecanismo de compensação, indenização ou viabilização econômico-financeira das serventias que terão suas receitas minguadas”. (id. ib).

É preciso deixar de lado, em virtude das intenções modestas deste trabalho, as minudências relacionadas com uma abordagem exclusivamente técnica e jurídica que pudesse, com recurso a princípios de direito constitucional e tributário, destrinçar os aspectos envolvidos.

Politicamente falando, é preciso enxergar um preconceito sestroso aninhado nas propostas que se fazem desbragadamente e sem-cerimônia – de obrigar ao trabalho gracioso notários e registradores –, fundadas, tais propostas, em idéias esfumaçadas de ganhos exorbitantes de uma atividade pública que é delegada. Idéias essas que não têm o mínimo apoio na realidade dos cartórios deste vasto país, em sua esmagadora maioria muito modestos e que sofrerão, claramente, com a imposição de gratuidades sem mecanismos compensatórios. Dá-se uma curiosa re-apropriação simbólica de tais serviços – como se a delegação já não fosse um processo muito bem justificado, social, econômica e historicamente (e a história dos notários e registradores comprova-o patentemente) – ou como se as atividades públicas, mais uma vez confundidas com os interesses estatais, pudessem ser dispostas sem peias e maiores considerações.

O fato é que, à parte a delicada questão da constitucionalidade das gratuidades que grassam pelo arcabouço legal – atingindo indistintamente notários e registradores em suas múltiplas especialidades – questão já superada pela sucessão de decisões de nossa Suprema Corte (e o caso paradigmático é a ADInMC 1.800/DF que estendeu a todos os brasileiros, indistintamente, a gratuidade do registro de nascimento e de óbito), talvez calhe deixar insinuado aqui a necessidade de se criar mecanismos de compensação em face dessas gratuidades ou de reduções de emolumentos, notadamente no caso das regularizações fundiárias.

Fórum permanente da regularização fundiária

Não nos faltarão boas idéias para enfrentar a questão da gratuidade – e algumas delas já foram transpiradas ao Ministério das Cidades. O mais estimulante disso tudo é que os canais se abrem, num diálogo que deve ser prestigiado e impulsionado.

O Irib e o Ministério das Cidades têm celebrado convênios de cooperação com o fim de proporcionar a regularização fundiária sem custos aos contemplados pelos programas. Assim foi no caso pioneiro de Gravataí, no RS, igualmente em Vitória (ES), Manaus (AM), Maceió (AL), Recife (PE). Em todas essas iniciativas, quer direta ou indiretamente, houve contrapartidas aos oficiais de registro de imóveis, o que demonstra grande sensibilidade dos convenentes.

Como pauta incontornável de nossas discussões, a questão das gratuidades deverá ocupar um lugar de destaque, embora não seja, nem de longe, o aspecto medular da regularização – até porque há mecanismos compensatórios que nem sequer foram discutidos nessas rodadas de negociações. E é justamente para debater esses mecanismos, que não onerarão nem os contemplados com os títulos, nem os cofres públicos – e nem, por óbvio, afetarão os registradores envolvidos – que o Irib se articula com o Ministério das Cidades para constituição de um fórum permanente da regularização fundiária, agregando os vários atores envolvidos nesse processo urbanístico-jurídico. A idéia central é discutir, em pequenos grupos, em reuniões periódicas e pré-agendadas, com temas pré-definidos, os múltiplos aspectos da regularização fundiária.

Parafraseando o jurista Edésio Fernandes, que deve ser reconhecido por haver alicerçado uma grande ponte do conhecimento, envolvendo os continentes das especialidades – urbanistas, advogados, administradores, juízes, promotores, registradores, notários –, é preciso superar a babel do conhecimento especializado; é crucial que essas formas de parcerias, de conjugação de esforços, de entendimentos políticos, incluam, também, aqueles peculiares operadores do Direito, que são os registradores e notários brasileiros.

* Sérgio Jacomino é registrador de imóveis. O texto, que integra as epístolas meridianas trocadas com o urbanista Edésio Fernandes, desde Londres, foi originariamente publicado pela AnoregBR e apresentado no XIX Encontro Latino-Americano de Consulta Registral, realizado em El Calafate, Argentina.