11/05/2005 - n. 1.739

GEOLONDRINA 2005

Reserva legal e o registro de imóveis
Exigência da averbação no estado do Paraná: o provimento 60/2005*
Francisco José Rezende dos Santos**

Sumário. 1. Introdução. 2. As limitações administrativas ao direito de propriedade. 3. A reserva legal. 4. O momento da exigibilidade da reserva legal. 4.1. Desnecessidade de georreferenciamento da área da reserva legal. 5. A competência constitucional para legislar sobre áreas de reserva legal ambiental e sobre registros públicos. 6. O Código de Normas da Corregedoria Geral de Justiça do Estado do Paraná (provimento 060/2005) e a reserva legal. 7. Conclusão. 8. Referências bibliográficas.

1. Introdução

A Constituição de 1988, seguindo tendência mundial, por sinal premente e necessária, trouxe no seu bojo diversas disposições referentes à proteção ao meio ambiente. Determinou, em especial no artigo 225, que todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, prescreveu que o meio ambiente é bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impôs ao poder público e ainda à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para que a presente e as futuras gerações tenham condição de sobrevivência, determinou formas de que se utilizará o poder público para assegurar a preservação e restauração do meio ambiente degradado, e ainda estabeleceu maneiras de dar efetividade ao processo de preservação do meio ambiente, podendo o poder público estabelecer e definir espaços a serem protegidos. Enfim, deu ao meio ambiente o status que realmente era necessário para que se cumpra o objetivo de preservação e defesa das florestas e de outras formas de vegetação nativa, indispensáveis à vida no planeta e almejados pela sociedade.

Mais adiante foi ainda a nossa Constituição. Determinou que aquele que degradasse ou explorasse indevidamente os recursos naturais ficaria obrigado à reparação, mediante a recomposição ambiental, e sujeito às sanções da lei penal, mesmo para pessoas jurídicas. Em continuação à sua missão preservacionista, impôs limites de utilização e desmatamento da terra, com pesadas restrições, especialmente em regiões como a floresta Amazônica, a mata Atlântica, a serra do Mar, o pantanal Mato-grossense e a Zona costeira, que são agora considerados patrimônio nacional.

Concedeu a Constituição federal ao Ministério Público e ainda a toda a sociedade a função fiscalizadora, e elevou à condição de direito fundamental o direito de qualquer cidadão propor ação popular que vise à proteção ao meio ambiente.

Determinou que estão incluídos dentre os bens da União as terras devolutas indispensáveis à preservação ambiental, e ainda em outro ponto e matéria muito importante para o presente estudo, conferiu competência legislativa concorrente à União, aos estados, ao Distrito federal para edição de leis destinadas a proteger o meio ambiente e preservar as florestas, a fauna e a flora, e ainda conferiu competência administrativa (material) comum à União, aos estados, ao Distrito federal e aos municípios para ações destinadas à proteção do meio ambiente.

Um dos instrumentos de que o poder público se utiliza para realizar esta missão constitucional, e que tem sido objeto de muita discussão, debates e polêmica em todo o Brasil, é o instituto da reserva legal ambiental.

Tal instituto é da maior importância no contexto do Direito ambiental. Mas a interpretação quanto ao momento da sua efetiva implantação física nos imóveis rurais, a perspectiva de instituição de inalienabilidades nas propriedades rurais e ainda a possibilidade ou não de obstrução de atos registrais referentes aos imóveis rurais nos cartórios de registro de imóveis, têm sido objeto de estudos, com interpretações divergentes.

O objetivo principal do presente trabalho é analisar as normas reguladoras do Direito ambiental, especialmente as que regulamentam a reserva legal ambiental, e verificar a interconexão com as normas do Direito registral imobiliário, no ponto que se aplicam, ou seja, no momento da averbação da reserva legal na matrícula do imóvel.

Para justificar minha presença neste conclave, que é analisar não só o instituto da reserva legal ambiental, mas também as determinações emanadas do Código de Normas da Corregedoria de Justiça do estado do Paraná, o provimento 060/2005, quando trata, nos itens 16.7.1 a 16.7.11, da reserva floresta legal, a mesma reserva legal do Direito ambiental e do Código florestal, vou me atrever a percorrer caminhos um tanto delicados, outras vezes intrincados da ciência hermenêutica, e aprofundarei o trabalho também nessa vertente, quando faremos a exegese, vista esta como o estudo destinado à interpretação de um texto, quanto aos limites constitucionais para a edição de normas emanadas pelo poder Judiciário, quando exercem a função administrativa de fiscalização dos serviços notariais e de registros.

2. As limitações administrativas ao direito de propriedade

Para melhor entendimento do instituto da reserva legal ambiental, precisamos examinar a natureza jurídica de tal instituto, ou seja, como é vista a reserva legal para o Direito. A partir daí passaremos a entender melhor tal estatuto. Os doutrinadores, praticamente à unanimidade, a classificam como uma limitação administrativa ao direito de propriedade.

A limitação administrativa é uma das maneiras pelas quais o Estado, como organismo político-administrativo, no uso de sua autoridade, intervém na propriedade e nas ações dos particulares. É a limitação administrativa um estado de sujeição ou de restrição que o poder público impõe ao particular diretamente ou aos bens destes, de obediência a determinadas normas, fazendo-o no exercício da sua soberania, dentro dos princípios constitucionais que lhe são próprios, limitando o pleno direito de propriedade e intervindo em suas ações particulares.

Segundo Hely Lopes Meirelles, “as limitações administrativas representam modalidades de expressão de supremacia geral que o Estado exerce sobre pessoas e coisas existentes no seu território, decorrendo do condicionamento da propriedade privada e nas atividades individuais ao bem estar da comunidade. Como limitações de ordem pública, são regidas pelo Direito Administrativo, diversamente das restrições civis, que permanecem reguladas pelo Direito Privado.”[1]

As limitações administrativas têm características próprias. São imposições gerais, gratuitas, unilaterais por parte da Administração, e de ordem pública. Têm como finalidade atender às exigências do interesse público e do bem-estar social. Podem ser encontradas na modalidade de fazer (positiva), em que o particular fica obrigado à imposição da Administração, de não fazer (negativa), em que o particular fica impedido de fazer algo, ou deixar de fazer (permissiva), em que o particular deve permitir que a Administração faça a atividade a que se propõe.

As limitações administrativas, por serem preceitos de ordem pública, devem se arrimar nos limites impostos pela Constituição federal e pelas leis, sob pena de se perderem por despóticas. Observa ainda Hely Lopes Meirelles que “só são legítimas quando representam razoáveis medidas de condicionamento do uso da propriedade, em benefício do bem estar social, e não impedem a utilização da coisa segundo sua destinação natural.”[2]

A limitação administrativa é uma condicionante ao uso indiscriminado e sem limites da propriedade e deve expressar-se em forma de normas genéricas de conduta. Assim, só as leis podem criar limitações administrativas, de acordo com Edmur Ferreira de Faria (in: Curso de Direito Administrativo Positivo) e Maria Sylvia Zanella Di Pietro (in: Direito Administrativo).

É muito importante o aspecto da razoabilidade da constrição, pois, se ultrapassadas as regras da moderação, hão de ser arbitrárias, portanto facilmente aniquiláveis pelos mais diversos remédios jurídicos, especialmente o mandado de segurança, podendo chegar à decretação da ilegalidade ou da inconstitucionalidade.

Uma outra característica das limitações administrativas é que elas não geram indenização ao particular que as sofre. Se forem excessivas as limitações, podem ser consideradas servidões administrativas ou até desapropriação, ensejando, em ambos os casos, justa reposição pecuniária ao ofendido.

O critério da autoridade competente na implantação e fiscalização da limitação administrativa é fundamental e vital. A limitação administrativa, depois de criada por lei, nunca pode ser posta em prática por qualquer autoridade; há de se observar sempre o critério da autoridade competente, que será sempre uma autoridade administrativa. Não podem ser impostas por sentenças, por exemplo, pois as limitações são atos próprios da Administração e, como atos administrativos, cabe tão-somente à Administração pública o poder de implementá-las.

As limitações administrativas não se confundem com as desapropriações, com os direitos de vizinhança, nem com as servidões prediais ou as servidões administrativas, estas últimas destinadas a favorecer o cumprimento dos serviços públicos, mediante indenização.

Às limitações administrativas se subordina também o poder público, igualando-se ao particular, e às normas impostas pelo município ao ordenamento urbano, se subordinam os estados e a União, pois em tais matérias prevalece a competência constitucional dada ao município.

É muito importante destacar, para um estudo mais acurado das limitações administrativas, o princípio da não-retroatividade da lei criadora da limitação administrativa. É princípio que toda lei em vigor tem efeito imediato e geral, respeitados o ato jurídico perfeito, o direito adquirido e a coisa julgada, princípio esculpido no artigo quinto, XXXVI, da Constituição federal, bem como no artigo sexto do decreto-lei 4.657, de 4 de setembro de 1942 (Lei de Introdução ao Código Civil). Nenhum dispositivo ou ato, nem de ordem pública, pode atentar contra essa disposição constitucional. Assim, não podem as limitações administrativas atingir atos que, à época em que foram praticados, se tornaram eficazes e devidamente consumados, sob o abrigo de norma legal vigente à época do evento, confirmando-se estes em atos jurídicos perfeitos.

Tenho sempre citado o exemplo de uma pessoa que construiu um prédio de dez andares em determinado bairro, que posteriormente foi submetido a restrição urbanística por meio de limitação administrativa; atualmente, só é permitido construir naquele bairro edifícios com até três andares. Não pode ser ele impelido a derrubar o prédio, ou os andares excedentes, pois, no momento em que fora construído, a lei vigente o autorizava a tal obra, o que se torna, por isso mesmo, direito adquirido. Às novas construções naquele bairro a norma se impõe, mas àquela já construída anteriormente não, pois, se acaso a ela se submetesse, seria retroagir a lei.

Hely Lopes Meirelles cita como exemplo de limitações administrativas o recuo de alguns metros das construções em terrenos urbanos e também a proibição de desmatamento de parte da área florestada em cada propriedade rural. Diz o mestre.

“Limitações administrativas são, p.ex., o recuo de alguns metros das construções em terrenos urbanos e a proibição de desmatamento de parte da área florestada em cada propriedade rural. Mas se o impedimento de construção ou do desmatamento atingir a maior parte da propriedade ou sua totalidade, deixará de ser limitação para ser interdição de uso da propriedade e, neste caso, o Poder Público ficará obrigado a indenizar a restrição que aniquilou o direito dominial e suprimiu o valor econômico do bem. Pois ninguém adquire terreno urbano em que seja vedada a construção, como também nenhum particular adquire terras ou matas que não possam ser utilizadas economicamente, segundo sua destinação normal. Se o Poder Público retira do bem particular seu valor econômico, há de indenizar o prejuízo causado ao proprietário. Essa regra, que deflui do princípio da solidariedade social, segundo o qual só é legítimo o ônus suportado por todos em favor de todos, não tem exceção no Direito pátrio, nem nas legislações estrangeiras.”[3] (grifos nossos)

As limitações administrativas, para terem eficácia, não precisam ser levadas aos registros imobiliários para a averbação junto às matrículas dos imóveis. É desnecessário. A lei dá-lhes a publicidade e a eficácia necessárias para seu cumprimento por todos. Assim, é raro se encontrar averbada na matrícula de um imóvel uma limitação administrativa, por exemplo, de recuo, afastamento ou natureza de edificações, a imposição de determinado zoneamento ao imóvel, se tal área é comercial, residencial ou industrial, regulamentos de higiene e normas sanitárias, ou qualquer norma referente à altura de prédios que possam ser construídos no imóvel.

Tal averbação é desnecessária porque o que lhe dá eficácia no mundo do Direito é a própria lei. A averbação da reserva legal não é tida como exceção a essa regra, pois sua averbação não tem finalidade de eficácia do ato jurídico-administrativo, como veremos adiante.

O poder público fiscaliza o cumprimento da limitação administrativa, em decorrência do poder de polícia que lhe garantem os Direitos administrativo e constitucional, e não pela averbação de uma limitação administrativa nos ofícios de registro imobiliário.

As áreas de reserva legal ambiental são figuras criadas pelo Direito ambiental, limitadoras da exploração plena da propriedade rural, em sua atividade extrativa ou agropastoril. São figuras jurídicas que incidem na propriedade rural como encargos particular e individual, embora revertam em benefício social e coletivo gratuito. O constrangimento se enquadra em regra no campo do Direito administrativo, mas agora o vemos projetado também para o Direito ambiental, não perdendo, por isso, sua natureza jurídica, de limitação administrativa.

Às mesmas regras e fundamentos das demais limitações administrativas do Direito administrativo se submetem as áreas de reserva legal ambiental, pois elas também são limitações administrativas impostas aos proprietários rurais pelas leis ambientais.

3. A reserva legal

A propriedade privada pode ser utilizada e explorada por seu titular da maneira que bem e melhor lhe convier, ressalvadas as proibições e restrições legais. Existem várias restrições que são impostas pela Constituição federal e por diversas leis. A Constituição federal determina que a propriedade deve ter função social. Se não observada essa função, poderá até ser desapropriada. A função social da propriedade rural é a atividade no sentido da produção agrícola, pecuária, agro-industrial, com silvicultura, etc. Também existem leis que restringem a utilização plena da propriedade, e uma delas é o Código florestal.

O Código florestal traz restrições à plena utilização da propriedade e impõe determinadas obrigações aos proprietários rurais, como, por exemplo, a recomposição de florestas, a prevenção mediante combate e controle do fogo, controle da erosão, erradicação de invasoras e proteção de plantios com espécies nativas e, especialmente, restringindo a exploração total da propriedade com a limitação da supressão da vegetação nativa ou de florestas existentes no imóvel.

Limita o Código, por exemplo, de maneira absoluta, qualquer supressão de vegetação nas áreas de preservação permanente.

Mas, de forma geral, respeitadas essas áreas, pode o proprietário utilizar e explorar sua propriedade rural.

Ocorre que, se na propriedade existir floresta ou vegetação nativas, deverá ele, se pretender suprimir tais formas vegetativas, submeter-se a determinadas regras ou condições.

A primeira delas é procurar a autoridade florestal para solicitar autorização para a supressão da floresta ou vegetação nativa.

Até esse momento, não existirá qualquer obrigação do proprietário rural de procurar o órgão florestal, pois se ele não vai suprimir floresta ou vegetação nativas, não modificando o status da sua propriedade, não podem a ele ser impostas regras próprias e peculiares para uma determinada situação, que é a supressão de florestas ou vegetação nativas. A instituição da reserva legal em uma propriedade rural só é necessária se o proprietário, ou alguém por ele, pretender suprimir floresta ou vegetação nativas existentes no imóvel, não em qualquer outro caso.

A figura jurídica da reserva legal, tal como explicitada na lei, só existe no Brasil. Por seu alcance é, sem sombra de dúvida, a mais importante e controvertida, estudada e discutida figura de limitação administrativa criada pelo Direito ambiental no Brasil. É motivo de muita polêmica no meio rural, uma vez que os proprietários, além de terem uma grande parte, no mínimo 20%, da sua propriedade rural limitada quanto à sua destinação natural, seja agrícola, pecuária ou extrativista, praticamente nada recebem como compensação ou incentivo pela conservação ambiental dessas áreas, como é feito nos países que são nossos principais concorrentes no mercado agrícola internacional. Ressalto que a área de reserva legal é obrigatória em todas as propriedades rurais.

A denominação de área de reserva legal não existia, originariamente, no Código florestal – lei 4.771, de 15 de setembro de 1965. Foi nele incluída pela lei 7.803, de 18 de julho de 1989. Depois, diversas medidas provisórias deram extensão à reserva legal, determinando, por exemplo, que sua averbação fosse gratuita para a pequena propriedade rural. No entanto, é de se observar que a proibição de corte integral de florestas e vegetação nativas na propriedade existe desde o Código florestal de 1934, decreto 23.793, de 23 de janeiro de 1934, em seu artigo 23: “Nenhum proprietário de terras cobertas de matas poderá abater mais de três quartas partes da vegetação existente”.

As áreas de reserva legal ambiental não são as mesmas que as áreas de preservação permanente, citadas no artigo segundo da lei 4.771, de 15 de setembro de 1965 (Código florestal) e suas alterações.

“Reserva legal é a área localizada no interior de uma propriedade ou posse rural, excetuada a de preservação permanente, necessária ao uso sustentável dos recursos naturais, à conservação e reabilitação dos processos ecológicos, à conservação da biodiversidade e ao abrigo e proteção da fauna e flora nativas”, é como nos é definida a reserva legal pelo artigo primeiro, parágrafo segundo, inciso III, da medida provisória 2.166-67, de 24 de agosto de 2001, que altera dispositivos do Código florestal.

A reserva legal ambiental possui as seguintes características: são limitações administrativas ao direito de propriedade, são gratuitas e gerais, impostas pelo poder público, são impostas na modalidade de limitação administrativa negativa, de não fazer, em que o particular fica impedido pela lei de fazer algo, no caso a supressão de um percentual de, no mínimo, 20% de florestas ou de vegetação nativa existentes, originariamente, na sua propriedade rural. São também as áreas de reserva legal ambiental consideradas encargos particular e individual do proprietário do imóvel, pois obrigam à conservação da vegetação na área demarcada da reserva legal.

As áreas de reserva legal só podem ser localizadas em imóvel rural, tanto público quanto particular. Não existe reserva legal em imóvel urbano. A lei restringe qualquer tipo de supressão total ou parcial da vegetação nativa existente nessas áreas, para que sejam conservados e reabilitados os processos ecológicos, para que sirvam de abrigo e proteção da fauna e flora nativas e se preserve a biodiversidade existente. É imposta em caráter definitivo e em princípio imutável, a não ser por determinação expressa da autoridade competente. Torna proibido o corte raso da madeira e de toda a vegetação existente e só deve ser especializada no registro imobiliário, na matrícula do imóvel rural, se o proprietário pretender explorar o imóvel, suprimindo vegetação nativa ou florestas já existentes.

Especializar é decorrência de um princípio do Direito registral imobiliário – princípio da especialidade – que se consubstancia na individualização e descrição minuciosa que se lança no registro imobiliário de determinados elementos de um negócio jurídico, no caso a reserva legal.

A finalidade de se criar uma área de reserva legal está informada na sua definição que nos é dada pelo Código florestal, hoje modificado pela medida provisória 2.166/2001, conforme já mencionamos, mas quando deverá ser implantada na propriedade rural estão previstos no artigo 16, em seus incisos e parágrafos, da mesma medida provisória 2.166-67, de 24 de agosto de 2001, que modifica o Código florestal, que assim diz.

"Art. 16. As florestas e outras formas de vegetação nativa, ressalvadas as situadas em área de preservação permanente, assim como aquelas não sujeitas ao regime de utilização limitada ou objeto de legislação específica, são suscetíveis de supressão, desde que sejam mantidas, a título de reserva legal, no mínimo:

I- oitenta por cento, na propriedade rural situada em área de floresta localizada na Amazônia Legal;

II- trinta e cinco por cento, na propriedade rural situada em área de cerrado localizada na Amazônia Legal, sendo no mínimo vinte por cento na propriedade e quinze por cento na forma de compensação em outra área, desde que esteja localizada na mesma microbacia, e seja averbada nos termos do § 7º deste artigo;

III- vinte por cento, na propriedade rural situada em área de floresta ou outras formas de vegetação nativa localizada nas demais regiões do País; e

IV- vinte por cento, na propriedade rural em área de campos gerais localizada em qualquer região do País.

§ 1º. O percentual de reserva legal na propriedade situada em área de floresta e cerrado será definido considerando separadamente os índices contidos nos incisos I e II deste artigo.

§ 2º. A vegetação da reserva legal não pode ser suprimida, podendo apenas ser utilizada sob regime de manejo florestal sustentável, de acordo com princípios e critérios técnicos e científicos estabelecidos no regulamento, ressalvadas as hipóteses previstas no § 3º deste artigo, sem prejuízo das demais legislações específicas.

§ 3º. Para cumprimento da manutenção ou compensação da área de reserva legal em pequena propriedade ou posse rural familiar, podem ser computados os plantios de árvores frutíferas ornamentais ou industriais, compostos por espécies exóticas, cultivadas em sistema intercalar ou em consórcio com espécies nativas.

§ 4º. A localização da reserva legal deve ser aprovada pelo órgão ambiental estadual competente ou, mediante convênio, pelo órgão ambiental municipal ou outra instituição devidamente habilitada, devendo ser considerados, no processo de aprovação, a função social da propriedade, e os seguintes critérios e instrumentos, quando houver:

I- o plano de bacia hidrográfica;

II- o plano diretor municipal;

III- o zoneamento ecológico-econômico;

IV- outras categorias de zoneamento ambiental; e

V- a proximidade com outra Reserva Legal, Área de Preservação Permanente, unidade de conservação ou outra área legalmente protegida.

§ 5º. O Poder Executivo, se for indicado pelo Zoneamento Ecológico Econômico – ZEE e pelo Zoneamento Agrícola, ouvidos o Conama, o Ministério do Meio Ambiente e o Ministério da Agricultura e do Abastecimento poderá:

I- reduzir, para fins de recomposição, a reserva legal, na Amazônia Legal, para até cinqüenta por cento da propriedade, excluídas, em qualquer caso, as Áreas de Preservação Permanente, os ecótonos, os sítios e ecossistemas especialmente protegidos, os locais de expressiva biodiversidade e os corredores ecológicos; e

II- ampliar as áreas de reserva legal, em até cinqüenta por cento dos índices previstos neste Código, em todo o território nacional.

§ 6º. Será admitido, pelo órgão ambiental competente, o cômputo das áreas relativas à vegetação nativa existente em área de preservação permanente no cálculo do percentual de reserva legal, desde que não implique em conversão de novas áreas para o uso alternativo do solo, e quando a soma da vegetação nativa em área de preservação permanente e reserva legal exceder a:

I- oitenta por cento da propriedade rural localizada na Amazônia Legal;

II- cinqüenta por cento da propriedade rural localizada nas demais regiões do País; e

III- vinte e cinco por cento da pequena propriedade definida pelas alíneas ‘b’ e ‘c’ do inciso I do § 2º do art. 1º.

§ 7º. O regime de uso da área de preservação permanente não se altera na hipótese prevista no § 6º.

§ 8º. A área de reserva legal deve ser averbada à margem da inscrição de matrícula do imóvel, no registro de imóveis competente, sendo vedada a alteração de sua destinação, nos casos de transmissão, a qualquer título, de desmembramento ou de retificação da área, com as exceções previstas neste Código.

§ 9º. A averbação da reserva legal da pequena propriedade ou posse rural familiar é gratuita, devendo o Poder Público prestar apoio técnico e jurídico, quando necessário.

§ 10. Na posse, a reserva legal é assegurada por Termo de Ajustamento de Conduta, firmado pelo possuidor com o órgão ambiental estadual ou federal competente, com força de título executivo e contendo, no mínimo, a localização da reserva legal, as suas características ecológicas básicas e a proibição de supressão de sua vegetação, aplicando-se, no que couber, as mesmas disposições previstas neste Código para a propriedade rural.

§ 11. Poderá ser instituída reserva legal em regime de condomínio entre mais de uma propriedade, respeitado o percentual legal em relação a cada imóvel, mediante a aprovação do órgão ambiental estadual competente e as devidas averbações referentes a todos os imóveis envolvidos.” (grifos nossos)

Reserva legal, portanto, como nos diz o caput do artigo, é uma área a ser mantida com floresta ou vegetação nativa na propriedade rural, onde é proibido o corte raso da vegetação e será exigida, se o proprietário for suprimir essa vegetação, para a exploração do imóvel com a atividade agropecuária ou extrativista. A manutenção dessa área é obrigatória em cada propriedade rural, correspondendo a um percentual que varia, dependendo de cada região, de, no mínimo, 20% de toda a propriedade.

Uma parte da floresta ou vegetação nativa não pode ser suprimida. É essa parte que se chama reserva legal. O restante da floresta ou vegetação nativa pode ser suprimido, desde que haja autorização do órgão florestal.

É de se observar que o caput do artigo 16, acima transcrito, trata do caso de restrição imposta ao proprietário do terreno rural que pretenda suprimir floresta ou vegetação nativas existentes no imóvel. Analisando o artigo 16, vemos que a intenção do legislador, com o texto, é atingir somente aquele proprietário que pretenda explorar economicamente o imóvel rural que ainda possui no estado in natura, e para que tal intenção se concretize, necessita ele suprimir as florestas ou outras formas de vegetação nativas ali existentes, para que possa dar ao imóvel rural destinação econômica.

O que pretende a lei é impor limitação administrativa ao uso dessas áreas ainda in natura, agora denominadas reserva legal, não podendo o titular da propriedade extingui-las e depois de implantadas mudar sua destinação. No restante da propriedade rural poderá fazer a supressão.

4. O momento da exigibilidade da reserva legal

E qual é o momento da exigibilidade da reserva legal? É o que analisaremos em seguida.

A averbação da área de reserva legal é condição para a atividade de supressão da floresta ou de vegetação nativa existentes no imóvel. Se não houver supressão da floresta ou de vegetação nativas existentes no imóvel, se não se pretende desmatar, não há que se exigir a delimitação e averbação no registro de imóveis da reserva legal, mesmo porque, como corolário, toda propriedade estará automaticamente intacta. Isso é muito importante. Se não houver supressão, estará tudo preservado. Toda a floresta ou a vegetação nativa estará preservada, pois, para haver supressão, é necessária a autorização do órgão florestal e, então sim, nesse momento, promove-se a delimitação da reserva legal.

Para fazer a delimitação da reserva legal, se o interessado desejar fazer supressão de floresta ou vegetação nativas existentes, deverá ele se dirigir à autoridade florestal, munido de planta ou croquis da sua propriedade rural, e formar um processo de aprovação. O órgão ambiental, depois de analisar com critérios e instrumentos definidos em lei e de fazer a vistoria na área a ser desmatada, localiza e define a área da reserva legal na propriedade, emitindo um documento chamado termo de compromisso ou, em outros casos, termo de preservação de florestas. Nesse momento, o interessado ainda não pode fazer a supressão da mata. Com o termo de preservação de florestas em mãos, o interessado se dirige ao ofício de registro imobiliário da circunscrição do imóvel e solicita sua averbação na respectiva matrícula. Só depois de feita a averbação, o interessado poderá promover a supressão da floresta ou outra forma de vegetação nativa existentes no imóvel e objeto da autorização.

A autorização para desmatamento é um ato complexo, composto por mais de uma fase: autorização do órgão florestal e averbação no registro de imóveis do termo de compromisso de preservação de florestas. É o que diz o artigo 16, parágrafo oitavo, da medida provisória 2.166-67, de 24 de agosto de 2001, que modifica o Código florestal.

Só depois da averbação da reserva legal o interessado poderá desmatar o imóvel. A averbação da reserva só é empecilho para o desmatamento, não outro ato ou o exercício de outros direitos sobre a propriedade imobiliária. O proprietário que não vai desmatar poderá arrendar, instituir usufruto, dar em garantia real, etc., sem qualquer impedimento.

Diz a lei (art. 16, § 8º citado) que depois de averbada a reserva legal não é permitida sua alteração nos casos de transmissão a qualquer título, nem em casos de desmembramento ou de retificação de área. Ou seja, feita a reserva, ela não pode ser alterada em qualquer situação, seja de venda, doação, permuta, divisão, retificação de área, ou outra.

Desvirtuando o entendimento do texto legal, o parágrafo oitavo do artigo 16 do Código florestal tem sido analisado separadamente do caput do artigo e aplicado como obstáculo nos registros de documentos, especialmente de transmissões, nos cartórios de registros de imóveis.

O parágrafo oitavo do artigo 16 não pode ser analisado separadamente no mundo jurídico. Ele é a segunda parte do ato complexo, que é a autorização para desmatamento. A primeira, como já dissemos, é a autorização do órgão florestal; e a segunda, a averbação do compromisso na matrícula do imóvel.

A análise do parágrafo oitavo passa sistematicamente pela análise do caput do artigo, que trata, no caso, de supressão da mata. Seria um absurdo analisar somente o parágrafo e lhe dar aplicação literal. É inconcebível, sob a ótica da técnica de elaboração das leis, interpretar um parágrafo sem se ater ao objetivo do caput do artigo.

Não pode ser outro o entendimento claro e preciso do texto legal. É um simples exercício de hermenêutica jurídica. Depois de processado o pedido de desmatamento pelo órgão florestal, é emitido o termo de preservação de florestas que, depois de averbado no registro de imóveis, autoriza o desmatamento da propriedade, com exceção de uma parte dela, que se chama reserva legal, parte essa da propriedade que não pode ter sua destinação alterada nem modificada nos casos de transmissão do imóvel a qualquer título, nem nos casos de desmembramento ou retificação de área.

A reserva legal não pode ser alterada nos casos de transmissão do imóvel a qualquer título, seja compra e venda, doação, permuta, incorporação ou outra transmissão qualquer, seja inter vivos ou causa mortis. Também não pode ser alterada a reserva legal nos casos de desmembramento, em que é destacada uma parte do imóvel, ou de retificação de área, casos em que se corrige a metragem da área do imóvel na sua matrícula imobiliária, se ela não coincidir com a área real. Também, a toda evidência, não pode ser alterada em caso de incidência de direitos reais de fruição, ou seja, uso e gozo ou de direitos reais de garantia, como as hipotecas, pois, se elas estiverem inscritas no registro de imóveis, a matrícula do imóvel não se altera, não se desmembra ou fraciona.

Uma pergunta poderia ser feita neste momento: se as limitações administrativas não são registradas ou averbadas, por que então a lei determina a averbação da reserva legal na matrícula do imóvel?

Com o fim único de dar publicidade e especificar (especializar) a reserva legal, demarcando-a e gravando o imóvel com esse ônus, para que futuros adquirentes do imóvel rural saibam exatamente onde está localizada a reserva legal dentro do mesmo, com seus limites e confrontações.

Com esse objetivo legal pretende-se reduzir as dificuldades da identificação da área, que no imóvel foi destinada à reserva legal, devidamente documentada no memorial descritivo e na planta, que ficarão arquivados no cartório de registro de imóveis, para serem confrontadas, caso necessário. Assim, nos casos de transmissão, a qualquer título, de desmembramento ou de retificação da área, para que se preservem as áreas de florestas ou vegetação nativa, cujo corte é proibido, é dever legal do proprietário e de futuro adquirente do imóvel respeitar e manter a reserva legal, obrigação a que não se pode omitir, pois ela consta da matrícula da propriedade no cartório de registro de imóveis.

A título de exemplo, em caso parecido, nas áreas de preservação permanente não é necessária a averbação, uma vez que a lei define claramente onde se localizam tais áreas: nas nascentes, margens de rios, lagoas, etc., o que torna desnecessária a averbação para se especificar tais áreas.

4.1. Desnecessidade de georreferenciamento da área da reserva legal

A lei 10.267, de 28 de agosto de 2001, que instituiu o georreferenciamento das propriedades rurais no Brasil, determina que a averbação do memorial georreferenciado seja feita nos casos de desmembramento, parcelamento e remembramento (art. 3º, que modificou o art. 176, § 3º, da lei 6.015, de 31 de dezembro de 1973) e ainda nos casos de transferência de imóvel rural (§ 4º do mesmo artigo e da mesma lei). Não determina a lei a necessidade de o imóvel ser georreferenciado nem a área da reserva legal, para que ela seja averbada na matrícula do imóvel.

O decreto 4.449, de 30 de outubro de 2002, no mesmo sentido, determina, no seu artigo 10, a exigência do memorial georreferenciado apenas para situações de transferência, mas não em situações de desmembramento, parcelamento e remembramento, o que não quer dizer que, mesmo nessas situações, não se deva exigir a prévia averbação do memorial georreferenciado, uma vez que sabemos que a função do decreto é apenas regulamentar a lei. Ele também é silente quanto à demarcação da área de reserva legal ou outra restrição ambiental.

Há muita dúvida quanto à interpretação a ser dada ao parágrafo segundo do artigo 10 do decreto 4.449/2002, que diz.

“Art. 10. (...)

§ 2º. Após os prazos assinalados nos incisos I a IV, fica defeso ao oficial do registro de imóveis a prática de quaisquer atos registrais envolvendo as áreas rurais de que tratam aqueles incisos, até que seja feita a identificação do imóvel na forma prevista neste Decreto.”

Tal parágrafo fala de quaisquer atos registrais, mas não podemos interpretar o decreto ultrapassando os limites da lei, que determina seja feita a prévia averbação do memorial georreferenciado apenas nos casos de desmembramento, parcelamento, remembramento e transferência da propriedade. Os atos registrais impedidos pela são seriam apenas estes, não outros.

O georreferenciamento é destinado a impedir a possibilidade de propriedades sobrepostas e é feito acompanhando os limites externos da propriedade. Seria desarrazoado e ilegal exigir o georreferenciamento também da área da reserva legal, área interna à propriedade.

Não existe previsão, tanto na lei como no decreto, de que a averbação da reserva legal, que não se constitui ato de desmembramento, parcelamento ou transferência da propriedade, tenha necessidade de ser georreferenciada. Portanto, não há como exigir do proprietário do imóvel ou do interessado sejam georreferenciados na forma da lei 10.267/2001 e do seu decreto regulamentador, 4.449/2002, tanto o imóvel que suporta a reserva legal ambiental, quanto propriamente a área da respectiva reserva legal, por não haver expressa determinação legal.

5. A competência constitucional para legislar sobre áreas de reserva legal ambiental e sobre registros públicos

Quando se trata de preservação ambiental, em cujo contexto está inserido o instituto da reserva legal ambiental, a competência constitucional legislativa está inscrita no artigo 24, inciso VI, que diz.

“Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: (...)

VI- florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição.” (grifo nosso)

É de se observar que no âmbito da competência legislativa concorrente, a competência da União se limita a estabelecer normas gerais, podendo o estado ou o Distrito federal exercer a atividade legislativa suplementar.

Diz ainda a nossa Constituição federal, em seu artigo 23, o seguinte:

“Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios: (...)

VI- proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas.” (grifo nosso)

A competência a que se refere o artigo 24 é legislativa, ou seja, trata-se de editar leis. Já a competência do artigo 23 é administrativa, material, de promover atividades naquele sentido.

Como bem nos ensina o professor Kildare Gonçalves de Carvalho, “observe-se que também a competência material comum, pressupõe normatividade precedente. A maioria dos temas que se incluem na competência material comum são de competência legislativa concorrente, cabendo à União editar regras gerais e às demais esferas do poder a legislação suplementar (art. 24).”[4]

Assim, a competência legislativa para editar normas que visem proteger o meio ambiente, especialmente as restritivas, é da União, e concorrentemente dos estados, e diga-se, em processo legislativo regular, ou seja, com a edição de leis.

Por outro lado, também a Constituição federal, em seu artigo 22, inciso XXV, determina taxativamente que é competência privativa da União legislar sobre registros públicos, isto é, só a lei, e lei federal, poderá estabelecer normas que visem criar e dar efetividade ao processo registral, no nosso caso, sistema registral imobiliário: “Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre: (...) XXV- registros públicos”.

Vemos que não existe nenhum choque de competências. Por um lado, normas de Direito ambiental, desmembramento do Direito administrativo, que evolui a cada dia e que trabalha, essencialmente, com três itens: controle da poluição, preservação dos recursos naturais e restauração dos elementos naturais destruídos; e de outro lado, o Direito registral imobiliário, composto de normas que estabelecem um procedimento registral, destinado a dar publicidade, eficácia e segurança aos atos e negócios pertinentes aos imóveis.

Por sua vez, a competência para editar normas que criem limitações administrativas se restringe à esfera do poder Legislativo, por serem elas impostas por lei, tanto federal, quanto estadual ou mesmo municipal. E a elas se subordinam os três níveis do poder. Como vimos no bojo deste trabalho, em ensinamento de renomados doutrinadores, Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Hely Lopes Meirelles, Edmur Ferreira de Faria, Kildare Gonçalves de Carvalho, e poderíamos citar uma centena de outros, só a lei poderá criar limitações administrativas que, no âmbito do Direito ambiental, apenas têm competência a União e os estados, estes supletivamente, mesmo assim, só por lei.

6. O Código de Normas da Corregedoria geral de Justiça do estado do Paraná (provimento 060/2005) e a reserva legal

Não autoriza nossa ordem legislativa ou os mandamentos decorrentes dos princípios delineados pela hierarquia das leis, previstos na Constituição federal que atos administrativos, mesmo os emanados de órgãos do poder Judiciário, como as corregedorias de Justiça, possam inovar em quaisquer dos campos que estamos tratando neste trabalho, Direito administrativo, Direito ambiental, e especialmente o registro de imóveis.

Os atos administrativos, emanados dos tribunais e corregedorias, dirigidos aos serviços notariais e registrais, devem se ater à limitação que a lei lhes impõe, que é a fiscalização (lei 8.935/94, art. 37), e nunca introduzir novidades, determinando ações ou criando restrições e indisponibilidades para a propriedade imobiliária, indisponibilidades essas que não existem na lei.

A separação dos poderes é dogma decorrente do Estado de Direito e os princípios de segurança jurídica são decorrentes desse Estado. Não haverá segurança jurídica se o poder Judiciário se arvorar em legislar.

Montesquieu ensina. “Quando na mesma pessoa ou no mesmo corpo de magistrados o poder legislativo é reunido ao poder executivo, não há liberdade, porque se pode temer que o mesmo monarca ou o mesmo senado faça leis tirânicas para executá-las tiranicamente.”[5]

A lição de Montesquieu não perdeu sua razão de ser. Não houve abdicação do parlamento no processo legislativo referente a meio ambiente, quanto à limitação administrativa da reserva legal ou ainda quanto aos registros públicos. A matéria está devidamente legiferada.

A Corregedoria de Justiça do Paraná, ao editar seu Código de Normas – provimento 060/2005 – e ao tratar da reserva legal, extrapolou os limites da sua competência e atuação e impôs normas ainda mais restritivas que a própria lei que regulamenta a matéria e que já foi por nós exaustivamente examinada.

O item 16.7.6.1 do provimento 060/2005 criou uma situação de indisponibilidade para a Corregedoria de Justiça, não prevista formalmente pela lei para a propriedade imóvel. Dispõe tal normatização que “não poderá haver qualquer alteração na descrição do imóvel, na sua natureza (por exemplo, de imóvel rural para imóvel urbano), outorga de garantia real nem transmissão, a qualquer título, de direito real, sem a prévia averbação da reserva legal.”

Adentrou o ato administrativo em matéria alheia à sua órbita. Poderia apenas o ato administrativo disciplinar matéria de sua competência específica ou conter um comando geral visando à correta aplicação da lei, ao explicitar a norma legal a ser observada, ou ainda ser um instrumento pelo qual a Corregedoria de Justiça expedisse instruções sobre a organização e funcionamento de serviço quando da pratica de atos de sua competência no sentido de orientar o desempenho do serviço. Mas nunca ultrapassar os limites da própria lei, no caso o Código florestal, que não prevê tal restrição, ou seja, não cria uma situação de inalienabilidade para a propriedade rural que não possua reserva legal averbada.

O princípio da legalidade, que constitui uma garantia elencada entre os direitos e garantias individuais fundamentais do cidadão, está insculpido em nossa Constituição federal, no inciso II do artigo quinto, no título que trata dos "Direitos e Garantias Fundamentais" e está assim expresso: “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei”. Tal princípio foi rompido.

Casos semelhantes ao provimento 060/2005, ora examinado, já foram abortados do mundo jurídico.

Em Minas Gerais, por exemplo, a Corregedoria de Justiça editou, em 7 de novembro de 2000, o provimento 050, e em seguida o provimento 92, em 19 de março de 2003, determinando aos oficiais de registro de imóveis do estado que se abstivessem de registrar títulos sem a prévia averbação da reserva legal. O Tribunal de Justiça de Minas Gerais, em decisão da sua corte superior, ao julgar o mandado de segurança 279.477-4/000, interposto pela Serjus, Associação dos serventuários de Justiça do estado de Minas Gerais, e pela Anoreg-MG, Associação dos notários e registradores do estado de Minas Gerais, concedeu a segurança, à vista de amparo legal da constrição feita por tais provimentos. A ementa do acórdão tem a seguinte redação.

“Ementa: Reserva Legal – Interpretação do Artigo 16 do Código Florestal - Condicionamento de Atos Notariais à Exigência Prévia de Averbação da Reserva – Falta de Amparo Legal – Direito Líquido e Certo de Propriedade – Garantia Constitucional – Segurança Concedida. A interpretação sistemática do artigo 16 do Código Florestal nos conduz ao entendimento de que a reserva legal não deve atingir toda e qualquer propriedade rural, mas apenas aquelas que contêm área de florestas. Logo, tem-se que o condicionamento dos atos notariais necessários ao pleno exercício do direito de propriedade previsto no artigo 5º, XXII, da Constituição Federal, à prévia averbação da reserva legal, somente está autorizado quando existir floresta no imóvel, o que não é o caso dos autos, pelo que se impõe a concessão da segurança requerida.”

É de se ressaltar alguns trechos do voto do desembargador Antônio Hélio no referido julgamento.

“Com efeito, o condicionamento dos atos notariais à prévia averbação da reserva legal extrapola o disposto no art. 16 do Código Florestal – Lei 4.771/65 – além de restringir e ferir o direito constitucional de propriedade do art. 5º, inciso XXII, da Constituição Federal. O § 2º do art. 16 do Código Florestal não impõe o momento da averbação da reserva legal – portanto, não há imposição de que a averbação deve ser prévia – e muito menos condiciona a prática dos atos notariais a tal averbação. Assim, tem-se que a lei não autoriza a abstenção de qualquer ato notarial ao pretexto da falta de averbação da reserva legal. Trata-se tal averbação de ato administrativo autônomo, com procedimento próprio e sem caráter auto-executório, não podendo ser entendida a sua ausência como ensejadora de qualquer tipo de coerção em relação à prática de outros atos notariais. Oportuno dizer que o mencionado art. 16 do Código Florestal, caput, disciplina a exploração de florestas de domínio privado. Tal exploração sujeita-se às restrições impostas no restante do artigo. Contudo, é sabido que os incisos e parágrafos de determinado artigo de lei devem ser interpretados sempre tendo-se como limite o disposto no seu caput.”. (grifo nosso)

E continua.

“Como o referido artigo trata de exploração de floresta, somente quando houver a exploração é que haverá a obrigação de se averbar a reserva legal.

De se lembrar que a exploração de floresta está regulamentada em lei e o seu não cumprimento implica em sanções administrativas e até penais.”

Em seguida, o senhor desembargador corregedor de Justiça de Minas Gerais expediu aviso – 030/GACOR/2003, em 28 de agosto de 2003 – dirigido aos oficiais de registro informando que estavam suspensos todos os efeitos do provimento 050, de 7 de novembro de 2000, e do provimento 92, de 19 de março de 2003, da Corregedoria, que tratavam da "reserva legal".

7. Conclusão

A averbação da limitação administrativa consubstanciada no termo de compromisso de preservação da reserva florestal, expedido pela autoridade florestal, não é pré-requisito para o ingresso de qualquer título inter vivos ou causa mortis no registro imobiliário, nem seu conseqüente lançamento em forma de registro ou averbação nas respectivas matrículas dos imóveis. A averbação é requisito para o desmatamento da propriedade. Assim, entendo, podem ser praticados atos registrais independentemente de nas matrículas dos imóveis constar a averbação da reserva legal.

Entendo que a restrição imposta pelo item 16.7.6.1 do provimento 060/2005, expedido pela Corregedoria de Justiça do Paraná, cria verdadeira inalienabilidade sobre a propriedade rural, fere princípios constitucionais, em especial o da legalidade, e como tal deve ser afastada do mundo jurídico, pela via própria.

A preservação dos recursos naturais é necessária, sem dúvida é defendida por todos nós. A exigência no sentido de tal ação, que nos é inerente, vem, além dos reclames da sociedade, das próprias leis. Porém, existem princípios que devem ser respeitados e obedecidos sob pena de excessos, estes sim sempre prejudiciais, razão por que devem ser repelidos, pois tutelar o meio ambiente não pode justificar arbitrariedades e abuso de poder. Os princípios gerais do Direito, especialmente a lei, devem ser observados, para que se cumpram as finalidades e objetivos do Estado de Direito, que dita normas de segurança jurídica, sustentáculos da nossa Constituição federal.

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* Conferência proferida no GEOLONDRINA – 20º Encontro Regional dos Oficiais de Registro de Imóveis. Londrina/PR, Instituto de Registro Imobiliário do Brasil, 5 a 7 de maio de 2005.

** Francisco José Rezende dos Santos é oficial do registro de imóveis de Esmeraldas, MG, e vice-presidente do Irib pelo estado de Minas Gerais.

[1] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro, p. 593.

[2] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro, p. 594.

[3] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro, p. 600-601.

[4] CARVALHO, Kildare Gonçalves de. Direito constitucional, p. 508.

[5] MONTESQUIEU. O espírito das leis. Livro XI, Cap. VI.