Artigos - TEMA II

O REGISTRO IMOBILIÁRIO E O DIREITO À PROTECÇÃO DOS DADOS PESSOAIS - Proposta apresentada pela Delegação Portuguesa
José Augusto G. Mouteira Guerreiro

1 – O 2º Tema deste Congresso parece envolver em si mesmo e no seu próprio enunciado, algo em que se vislumbra uma insanável contradição.

É que, logo nas primeiras palavras, se fala de registo imobiliário para, de seguida, o ligar à matéria que trata da protecção dos dados pessoais.

Ora,  quando  nos  referimos  a registo  imobiliário estamos   necessariamente a tratar da publicitação das titularidades e dos demais direitos sobre bens imóveis. Por outro lado, quando se alude à protecção dos dados pessoais, o que se procura á a salvaguarda do direito à intimidade, através da restrição das informações existentes, visto que existe um interesse relevante em as conservar num âmbito particular, sigiloso e restrito. Ou seja, o inverso do que se intenta conseguir com a publicidade – com qualquer publicidade.  

Consequentemente, o que “prima facie” se poderia pensar é que o Registo Imobiliário – que, no seu escopo, visa a publicidade, nada terá a ver com a protecção dos dados individuais – matéria que, pelo contrário, requer a discrição, o recato e o cuidado com a análise da legitimidade no acesso à informação.  

Mas será assim?

Não é fácil responder à pergunta. Contudo, para o tentar, haverá que nos situarmos perante alguns dados elementares.

2 – Comecemos por recordar, em muito breve apontamento, que a finalidade essencial do Registo Imobiliário consiste em dar a conhecer – em publicar – “erga omnes” o estatuto jurídico dos prédios, ou seja, quais os direitos reais que sobre eles incidem, a sua prioridade, a sua natureza e os seus limites.

De sorte que quanto mais completa e actualizada for essa informação tanto mais eficaz poderá ser o grau de protecção jurídica e a fiabilidade do conhecimento necessário à segurança do comércio jurídico.

Deste modo, qualquer publicidade juridicamente relevante dos direitos reais reveste, pois,  uma importância que parece permitir avançar a ideia de que a sua difusão generalizada, longe de ser perigosa, tem antes a benéfica característica de possibilitar o devido e cabal conhecimento da situação jurídica dos bens que dela são objecto e, consequentemente, tornar mais seguras, lícitas e garantidas as transacções. Ou seja, mais verídico, fiel e sério o próprio mercado. E, claro está, que a transparência e autenticidade das regras do mercado imobiliário constitui, em si, um valor universalmente reconhecido como vantajoso, senão mesmo indispensável. E no que toca à publicidade formal ou certificatória ela mais não fará do que traduzir, autenticar e noticiar perante todos estas mesmas realidades decorrentes da existência do Registo Imobiliário.  

3 – É sabido que, como decorre da própria evolução histórica, o Registo só conseguiu atingir um elevado grau informativo e esclarecedor da real situação dos bens – sendo, por isso, instrumento adequado à segurança do tráfico imobiliário – desde que se reconheceu que a sua direcção devia pertencer ao Registador, isto é ao jurista especializado, capaz de gerir o sistema legalmente instituído e, além disso, de responder pela admissão à publicidade dos factos que legalmente seriam passíveis dessa publicitação. Seria ele que, analisando a validade formal e substancial dos actos, os lançaria, ou não, nas tábuas e nas condições consentidas pelo Ordenamento.

A definição da competência funcional, territorial e técnico-jurídica do Registador, bem como da sua independência, das diversas qualificações e incompatibilidades que se mostrem necessárias e da rigorosa definição dos seus direitos e deveres surgem pois, ao longo da evolução histórica e do aperfeiçoamento do Registo, como dados que se foram tornando indispensáveis para o bom desempenho do cargo, para a defesa dos direitos dos titulares inscritos e também, em geral, para a protecção de todos os cidadãos e dos negócios jurídicos que celebrem.

Portanto, o  Registrador contribui e deve realmente fazê-lo de um modo efectivo – dir-se-ia até, insubstituível -,  para que se possam alcançar os fins de ordem publicitária dos direitos reais sobre os imóveis, com vista a assegurar a sua eficácia e credibilização ou, o mesmo é dizer, a diminuição da possível conflitualidade e, consequentemente, o incremento de uma maior segurança e paz social.

4 – Reconhecendo-se, portanto, que ao Registo e ao Registador incumbe, nas sociedades evoluídas, uma primacial função de publicitar perante e contra todos (“erga omnes”) o complexo dos direitos que incidem sobre os imóveis, também não é menos certo que a criação de ficheiros e de registos informáticos, com toda a gama de possibilidades, de cruzamento e de inter-ligação de dados que os actuais avanços técnicos permitem, tem motivado uma acentuada preocupação – não só ao nível interno da legislação da generalidade dos países, mas também ao de diversos tratados e convenções internacionais  – com um outro aspecto essencial: o direito que cada pessoa goza à intimidade da sua vida e da sua esfera jurídica individual, o que acaba por equivaler, em larga medida, à protecção da sua personalidade. Trata-se, portanto, de matéria que, em última instância, é atinente aos próprios Direitos do Homem.

É neste sentido que a Constituição Portuguesa contém, no artigo 35º, uma série de princípios a que a utilização da informática deve obedecer e que, também, no âmbito da Comunidade Europeia, a Directiva nº 95/46/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 24 de Outubro de 1995, veio estabelecer um conjunto de normas vinculativas para os Estados Membros, quanto à protecção das pessoas, no que toca ao tratamento informatizado de dados pessoais e às limitações impostas à livre circulação desses mesmos dados.

Não vamos, evidentemente, referenciar aqui o conjunto de disposições que estes e outros importantes diplomas legais (de âmbito nacional e internacional) contêm. Mas, para que nos possamos situar sobre o tema em debate – e sem pretender sequer entrar no já vasto domínio técnico das definições concernentes aos dados, ficheiros e tratamentos informáticos – convirá, no entanto, sintetizar alguns dos pontos mais consensuais no que concerne ao que as legislações visam acautelar.

Ora, ressalta aqui a noção de que as tecnologias não podem deixar de estar ao serviço do Homem, não desrespeitando os valores que a Civilização permitiu alcançar e alicerçar. Isto é, a liberdade da pessoa humana, a sua autonomia e o direito que ela mesma tem à sua privacidade são elementos prestimosos, essenciais e que não podem ser menosprezados pelo Direito e pela Sociedade. Neste termos, o tratamento dos dados pessoais tem de obedecer às regras e aos princípios aceites pela Comunidade das Nações, tem de se conter nos limites de licitude que o direito interno e os tratados internacionais sancionam.

5 – Ao analisar os textos que abordam estas questões o interprete é confrontado – e perdoe-se a ignorante franqueza – com uma certa (e algo repetitiva) retórica que é de certo modo contrária ao desejável (e sempre lacónico) rigor que tradicionalmente é apontado, e bem, como desiderato de uma eficiente técnica registral: a precisão e concisão que, desejavelmente,  todo o assento deve ter.

Mas talvez esta seja uma inelutável realidade, que deriva da diferença dos propósitos, da diversidade e da multiplicidade das aplicações informáticas. É que, por um lado, os denominados registos informáticos não se confundem com as inscrições ou quaisquer outros assentos próprios do Registo Imobiliário e, por outro, os fins daqueles nada têm a ver com a definição (objecto da qualificação prévia) dos direitos sobre os prédios e, no mínimo, da oponibilidade destes face a quaisquer terceiros – de forma totalmente desprendida e autónoma da momentânea vontade do seu titular.

Os “registos” informáticos ou “ficheiros” no que respeita aos dados pessoais e de âmbito privado não podem ser tratados – como é generalizadamente reconhecido nacional e internacionalmente – nem publicitados (salvo em restritos casos de interesse público) contra a vontade do seu titular e sem que este tenha acessibilidade ao seu conhecimento e meios de poder comprovar a sua alteração.

Além disso, o acesso a tais dados é restringido (em menor ou maior grau) a finalidades específicas, tendo em atenção que os valores morais, a licitude dos resultados e a lealdade das acções propostas, são razões que subjazem sempre como necessário pressuposto do seu tratamento e divulgação.

Pelo contrário, no que concerne ao Registo Imobiliário, não há outros objectivos a prosseguir que não sejam os da correcta publicitação dos direitos e da sempre almejada correspondência entre a verdade jurídica e a verdade tabular. Pode até ser muito imoral que um credor pretenda inscrever uma penhora sobre a casa da habitação do seu devedor, ou que sobre ela constitua uma nova hipoteca, mas se, de facto, tem título bastante não há juízos propiciatórios, morais ou de conveniência que devam impedir tais registos e, consequentemente, a sua plena publicação.

E, note-se: isto não é um retrocesso ético. Muito pelo contrário: é a afirmação e o corolário de que todos, sem excepção, têm de ser iguais perante a lei e de que os direitos reais recaem directa e imediatamente sobre as coisas, conferindo ao seu titular o poder de os opor a todas as demais pessoas, sem outras faculdades ou restrições que não sejam as que decorrem única, exclusiva e  directamente do conteúdo legal desses mesmos direitos.

6 – Se tudo isto assim é, como de facto parece que deve ser, no que toca à publicitação dos direitos sobre imóveis, não é menos verídico que as tremendas pressões da chamada “economia global”, o imediatismo das “vantagens” ou até a indiferença pelas consequências nefastas que possa causar a errónea e abusiva interpretação e difusão dos dados inscritos constitui, nos nossos dias, uma justificada preocupação dos governos e da comunidade jurídica.

É que o Direito como disciplina que a todos tem de reger, nas suas relações individuais e sociais não se pode compadecer nem se compatibiliza, por definição, com os efeitos iníquos que a generalização da informação – as mais das vezes com o único intuito do lucro fácil – pode, na prática, gerar.

Por isso, que é justo que nos interroguemos sobre as condições e a extensão com que deve “funcionar” a publicidade registral, muito embora (repetimo-lo) tenhamos sempre de ter em conta que os factos inscritos não podem deixar de ser referenciados.

Por isso, seria sempre um ponto de vista perverso e estruturalmente errado o de pretender que por meros motivos de conveniência pessoal ou de defesa de direitos individuais o Registo deixasse de publicitar e de prestar informação cabal sobre todos os direitos e encargos que incidem sobre um dado prédio. É evidente que mais vantajoso seria para o titular inscrito que sobre o seu ou seus prédios não incidissem encargos, ónus ou limitações. Todavia, o Registo não cumpriria o seu papel se, mesmo por hipótese teórica, se pudesse duvidar que as certificações ou informações respectivas omitissem (para proteger a sua privacidade) tais encargos.

7 – “Quid juris”, então?

A resposta afigura-se-nos evidente: só o Registador está teórica, profissional e responsavelmente habilitado a deferir  ou a indeferir o pedido de qualquer informação global sobre os dados que constam do Registo e a avaliar da legitimidade e oportunidade da formulação desse pedido.

Será esta a solução que, em nossa opinião,  se compatibiliza com o poder-dever da avaliação dos requisitos dos assentos registrais e do correspondente conteúdo dos direitos que se publicitam e da possibilidade que haverá em difundir tais dados. Cabe ainda notar que os Registadores são responsáveis profissional e civilmente por eventuais danos que culposamente resultem das indevidas informações, como também, por outra parte, serão os mais aptos juizes para aferir da legitimidade dos solicitantes e da possibilidade de, no caso, serem globalmente difundidos os dados pretendidos.

Quer dizer: se é certo que não é adequado – e nem sequer se concebe – que, em relação a qualquer prédio concreto, o Registo possa deixar de publicitar todos os direitos e encargos que sobre ele incidem, também a verdade é que a globalização da informação e a inter-penetração de dados, tratados informaticamente, pode gerar perigos vários no tocante à vida privada dos cidadãos, matéria que, como se disse, já se acha actualmente disciplinada pela legislação interna dos Estados e por diversos tratados internacionais.

Ora, consabidamente, é à lei que primacialmente cabe definir as balizas em que os serviços se hão-de mover. Mas, como também é certo, ela é (terá sempre que ser) geral e abstracta. Daí que, tratando-se matéria registral e dadas as apontadas razões, designadamente as da competência funcional e da inerente responsabilização, só o Registador esteja em condições de saber em concreto e “em que medida” é que determinados dados respeitantes à esfera da sua alçada territorial podem, ou não, ser difundidos em termos de informação global. Isto para além de dever respeitar a indicação genérica que a própria lei contém e que certas decisões e orientações das comissões legalmente competentes lhe imponham algumas resoluções.

Note-se também que o juízo do Registador não deve nunca ser discricionário. Há basicamente que atentar, entre outros, nos seguintes aspectos:

a) No interesse público. E aqui tem de inscrever-se a obrigatoriedade de prestar a informação se ela é solicitada pelo próprio Estado – quer pela Administração, através do orgão competente, quer pelo Poder Judicial, quer por qualquer outra entidade para tanto mandatada pelo Governo (como poderá ser o caso de serviços de estatística oficial).

b) Na ausência de qualquer limitação legal ao acesso global de certos dados objectivos (de natureza descritiva) e ao seu eventual cruzamento.  

c) Na legitimidade (e inocuidade) do pedido ou na autorização conferida por quem tenha poder para tal.

8 – O Registo, pese embora a sua fundamental importância jurídica no tocante à publicitação e eficácia dos direitos reais, não deixa de ser apenas uma entre as várias instituições existentes na sociedade. E não está, nem deve estar, desintegrado da evolução que nela continuamente se processa, nem dos avanços técnicos que possam existir em qualquer período histórico.

Ora, é indiscutível – e aos olhos de todos nós evidente – que as chamadas “novas tecnologias” da informação, o tratamento automatizado de dados e a organização completa de ficheiros pessoais e reais pode permitir um muito melhor desempenho da função que ao Registo incumbe.

Consequentemente, é necessário que não se confunda o defensável direito à intimidade do cidadão, com a faculdade – e até, dir-se-ia mesmo, com a necessidade – de dotar as repartições registrais com estruturas computadorizadas, com os meios informáticos mais avançados que seja possível. É que estes são, em si mesmos, um bem e a sua utilização praticamente indispensável para que o Registo possa responder às solicitações do Mundo moderno.

Deste modo, a Instituição que servimos não pode alhear-se destes aspectos do progresso tecnológico e antes deve incentivar os Registradores a utilizar todos esses meios actualmente disponíveis, de modo que a publicidade formal proporcionada pelo Registo seja acessível, pronta, actualizada e reconhecida pelo Estado como um Serviço moderno, que responde com veracidade e eficiência às solicitações da sociedade civil e aos fins públicos que lhe são cometidos pela Ordem Jurídica.

9 – O fim do Registo é a publicitação da situação jurídica dos imóveis com vista à segurança do comércio jurídico. Frisemos e sublinhemos este aspecto: dos imóveis, não dos titulares dos direitos sobre eles.

Quer dizer: a informação que basicamente releva é a de carácter real – a relativa dos bens – não a pessoal, a que visa indagar a vida dos sujeitos de direito.

Reconhecido isto, facilmente se poderão extrair os corolários que tocam ao Registo e à intimidade da vida privada dos cidadãos. É que, a nosso ver, estruturalmente haverá que ter particulares e exigentes cuidados quando a informação generalizada (ou cruzada) possa respeitar aos ficheiros pessoais – não aos reais. E, no que concerne aos prédios, como já se tentou demonstrar, os direitos prioritária e sucessivamente inscritos não podem deixar se ser publicitados. Mas já é legítimo pensar que, quanto à difusão dos dados pessoais que constem do Registo, certas restrições devam ser impostas, mormente quando o acesso seja genérico, solicitado “ad libitum” e não para fins públicos ou como tal legalmente havidos.

No que toca aos ficheiros pessoais julga-se que será ainda pertinente fazer as seguintes observações:

a) A protecção que é requerida para o acesso e difusão de dados genéricos e indiscriminados aplicar-se-á tanto aos que ainda são tratados manualmente como aos que já se acham informatizados. É que, convém não o esquecer, empresas há a quem poderá ser fácil recolher e tratar tais dados, originalmente manuseados, para depois os introduzir em bancos estruturados e globalizados – o que poderia, precisamente, redundar naquilo mesmo que se quer defender e proteger: o direito ao sigilo e à intimidade da vida privada.  

b) A  noção  da  qualidade  destes  dados, a par do  interesse legítimo - - público ou privado – seja para se ter acesso à publicidade dos direitos sobre as coisas (cuja regra é, como se disse, a da publicidade geral) seja para se saber se é pretendida qualquer outra finalidade que não seja interdita pelos princípios que visam acautelar a aludida intimidade e o direito ao sigilo – deve substar sempre no espírito do Registador para ajuizar se deve, ou não deve, permitir a comunicação de tais dados pessoais.

c) Apesar das apontadas cautelas, designadamente no que respeita à qualidade de certos dados de natureza pessoal, convém ter presente que elas não podem, contudo, ser de tal forma excessivas que permitam induzir em erro ou estabelecer confusões acerca da própria identidade dos titulares dos direitos.

Em suma: também neste difícil tema que é proposto, o bom-senso e a equidade por parte de quem tem de gerir as suas repartições registrais deve imperar sempre como um valor que há-se permitir dar o necessário tempero e a justa medida da decisão.

10 –Temos abordado unicamente o Registo Imobiliário, visto que é o que vem referenciado neste 2º Tema. Mas talvez seja útil recordar que muitos dos membros do CENTRO INTERNACIONAL DE DIREITO REGISTRAL acolhem no seu seio Registradores a quem se acha confiado o Registo Mercantil e o de Bens Móveis (automóveis, navios e aeronaves) que a lei, em certos domínios (como o hipotecário) equipara aos imóveis. De modo que nos parece oportuno tocar, ainda que levemente, este assunto.  

Começando pelos bens móveis diremos apenas o seguinte: trata-se de coisas – e, como tal, são-lhe genericamente aplicáveis as considerações já expendidas a propósito dos imóveis. Acontece que os aspectos físico-descritivos são, em muitos países, apenas tratados em departamentos públicos alheios aos registos e com filosofia e objectivos diferentes destes. Mas se, pelo contrário, estão integrados em sistemas registrais, então a sua divulgação, em princípio, não suscitará obstáculos, quando não se tratar de dados relativos às pessoas, mas antes e só às características técnicas e objectivas desses bens. Na hipótese de estarem em causa dados pessoais genericamente tratados, então dever-se-á aplicar o que já referimos a propósito do registo imobiliário.

Mais complexa será a resposta que caberá dar no tocante ao registo mercantil. Aí registam-se pessoas – ou seja, entes dotados (ou não, em certos casos) de personalidade jurídica -, pelo que parece que lhe teriam de ser aplicáveis todas as referidas cautelas que respeitam à vida pessoal. Só que não parece que devamos ter esta perspectiva. Desde logo por esta razão básica: trata-se do registo de empresas e é a sua situação jurídica que cabe e importa publicitar.  

É impensável que a comunidade em geral e os agentes económicos em particular não tenham acesso aos dados registrais concernentes às empresas – isto é, ao montante do seu capital, à sua sede, ao objecto, às pessoas que as gerem a as podem vincular e aos demais dados constantes do Registo. Aliás, também sobre outro prisma, são os Estados, os Serviços Fiscais, as Comissões que controlam o mercado accionista e diversas outras entidades públicas que dão o exemplo de divulgar vários elementos referentes às empresas e usualmente às de maior relevo económico.

De modo que propendemos a considerar que os Registadores não possam negar tais informações, excepto quando solicitadas como puro acesso directo a bases de dados ou então a título de informações globais. E, quanto a estes pontos, reafirmamos o que já ficou dito a propósito do Registo Imobiliário.  

11 – Destas breves considerações que o tema nos suscitou e em que pretendemos apenas dar o nosso contributo para que nas CONCLUSÕES que o Congresso há-de aprovar sejam tidos em conta, entre outros, alguns aspectos, sugerimos, em síntese breve, que se incluam o os seguintes:  

1 – A publicidade registral que é acolhida pela generalidade dos Ordenamentos Jurídicos tem uma natureza específica que visa a defesa, a garantia e a segurança do comércio jurídico, pelo que estes fins que prossegue não podem, em termos absolutos, ser tidos como antagónicos das normas que intentam proteger a intimidade da vida privada, sob pena de se considerar – o que seria impensável – que tais Ordenamentos continham normas incompatíveis.  

2 – Consequentemente, as restrições impostas quando a lei procura proteger a intimidade da pessoa humana não colidem com a obrigação que o Registo tem de publicar, integralmente, todos os direitos e encargos que incidem sobre prédios certos e determinados.  

3 – Não devem, outrossim, as repartições registrais ser privadas dos meios tecnológicos mais actualizados e avançados – incluindo os que respeitam às comunicações por via electrónica -, visto que esses meios, longe de prejudicar a função do Registo, antes contribuem (e podem mesmo contribuir eficazmente) para que este cumpra a sua função, nomeadamente na esfera jurídica e social.  

4 – O acesso às bases de dados dos Registos Imobiliários não pode, contudo, - sob pena de se violarem as aludidas normas nacionais e internacionais que protegem a vida privada dos cidadãos – ser obtido em termos generalizados, só o podendo ser nos casos estabelecidos na legislação aplicável e sob a superintendência,  fiscalização e decisão do Registador.  

5 – De facto, este é o jurista especializado a quem o Estado confia e comete a especial função de apreciar a pertinência e legalidade dos pedidos que são formulados perante o Registo e que deve ter o poder, bem como a responsabilidade, a atenção e as cautelas inerentes a tais decisões.  

6 – No desempenho dessas funções os juízos que o Registador venha a formular não são discricionários – antes têm de se pautar pelo interesse público subjacente, pela legitimidade do solicitante, pela ausência de limitações legais ou de directivas que deva acatar e ainda pelas demais regras éticas que regem esta matéria.

7 – Idênticos princípios são aplicáveis aos demais Registos jurídicos, nomeadamente aos que respeitam à actividade mercantil e aos de bens móveis.  

A brevíssima síntese que se apresenta busca fundamentalmente, como se reconhecerá, contribuir para um maior consenso possível na formulação das conclusões finais sobre este difícil e importante tema.  

O proponente,  
a) José Augusto G. Mouteira Guerreiro