IRIB participa do VI Seminario Ibero-americano de Direito Registral na Colômbia

Leia o trabalho apresentado pelo diretor de Meio Ambiente do IRIB no VI Seminário Ibero-americano de Direito Registral, realizado de 14 a 18 de maio de 2007 em Cartagena de Indias, na Colômbia, com organização do Colégio de Registradores da Espanha, e patrocínio da Agência Espanhola de Cooperação Internacional, Aeci, por meio de seu centro de formação acadêmica.

El Registro de La Propiedad en la lucha contra el blanqueo de dinero y criminalidad organizada – La experiencia brasileña
Marcelo Augusto Santana de Melo*

"La improbidad no consiste simplemente en emporcar las manos en el dinero ajeno. El hombre de conciencia sucia puede lavarla en cuántos jaboncillos entender: no tendrá en la epidermis un punto limpio" (Rui Barbosa, Obras Completas, vol. XX, tomo IV, pág. 199).

Sumario

- Introducción

- Sistema de transmisión de la propiedad en Brasil

   ● Funciones accesorias del Registro de Inmuebles

- Combate al lavado de dinero y a la financiación al terrorismo en Brasil

- Instrumentos existentes en el derecho registral brasileño para combatir el lavado de dinero

   ● Indisponibilidad de bienes
   ● Declaración de Operaciones Inmobiliarias – DOI
   ● Secuestro de bienes inmuebles

Introducción

El tema acerca de combatir el crimen organizado y el blanqueo de dinero (que llamamos lavado de dinero en Brasil) es intrigante y polémico, la cual es la función de las Autoridades Públicas, no obstante la identificación y la visualización en el Registro de Propiedad que son funciones que puedan ayudar a ese combate son nuestro deber en ese seminario.

Voy a intentar traer la experiencia brasileña en ese sentido y tengo la voluntad de hacerlo porque cuando aún era un estudiante de derecho fui aprendiz de fiscal (promotor de justicia) durante un año, trabajando junto con el equipo de combate contra el crimen organizado en la ciudad São Paulo.

Sin embargo, en esa misión de traer toda la realidad brasileña en ese sentido, no puedo presentar solamente una realidad parcial, de la región Sur y Sudeste, donde los desarrollos urbano y del sistema catastral son acentuados y semejantes a los dichos países desarrollados.

Considerando todos esos aspectos, es importante recordar que Brasil actualmente está pasando por una reconstrucción de las instituciones administrativas y el combate contra el crimen organizado y el blanqueo de dinero viene acentuándose cada vez más, cuya prueba son las noticias en los periódicos que en los últimos tiempos, diariamente surgen nuevos hechos e indicios, donde ese último es consecuente de “casas de bingo” (máquinas tragamonedas y vídeo juegos ilegales).

El Registro de la Propiedad por ser el órgano que concentra las informaciones sobre bienes inmuebles, recibió de la Administración especial atención, porque sus informaciones y estadísticas son preciosas y a través de ellas se pueden investigar la procedencia y flujo de dinero sucio, surgiendo ahí una nueva función del Registro, también social, ya que el combate contra el crimen organizado y el blanqueo de capitales perjudica a todos como un todo.

Hechas esas consideraciones, intentaré presentar ahora brevemente algunas características del sistema registral brasileño que serán importantes para entender esa nueva función complementaria del Registro de Propiedad, porque comprendo que solamente conociendo lo principal podemos llegar al accesorio.

Finalmente, analizo e identifico los principales instrumentos que encontré en el sistema registral brasileño que directa o indirectamente puedan ayudar en el combate al crimen organizado e blanqueo de dinero.

Sistema de transmisión de la propiedad en Brasil

Brasil posee un sistema de registro de derechos, o sea, contiene informaciones no de los títulos que ingresan, sino de la propia constitución del derecho. Para eso, antes de la inscripción, existe una fuerte depuración de los derechos reales, aplicándose principios registrados como el de la prioridad, trato sucesivo, súplica, etc. En todo caso, los derechos sólo serán inscriptos cuando el registrador determine que no afectan a ningún otro derecho real.

Con la llegada del Código Civil y alteraciones realizadas por la Ley de Registros Públicos, el Registro de la Propiedad ha pasado a desempeñar función esencial para el derecho brasileño, de modo que la mayoría de las relaciones patrimoniales, implicando inmuebles, pasaron a ser controladas por él, creando y perfeccionando el catastro de la propiedad inmobiliaria. Propiedad garantizada por la Constitución Federal en su art. 5.º, XXII a todos los brasileños y extranjeros residentes en Brasil. [1]

Se resalta que el Registro de la Propiedad no ha pasado a ser simplemente un repositorio de títulos, al contrario, se transformó en verdadero órgano controlador de sus aspectos formales, aplicándose los principios registrados sin intervención en la voluntad de las partes, garantizando la seguridad jurídica, la confiabilidad del sistema y la amplia publicidad de sus actos.

Una de las principales funciones del registrador es el análisis del título, también denominada calificación, que es el juicio de valor que el registrador realiza sobre la legalidad de los documentos y sobre la validad y eficacia de los negocios jurídicos contenidos en ellos[2]. Observen que la calificación registrada, cotejándose con otros sistemas registrados, equivale a una sentencia de mérito de primera instancia anómala, ya que no genera juicio.

Presentado el título a registro, el Registrador va a proceder con la aplicación de los principios de registro al caso concreto, surgiendo la viabilidad o no del acceso al folio real.

Como relatamos, el sistema adoptado en Brasil se asemeja al de Alemania, en el que existe un título causal que se debe llevar a un órgano que lo recibirá, dándole publicidad y constituyendo la mutación jurídico-real, al contrario de lo que ocurre en el derecho francés en el que basta con el título para que el dominio se transfiera. El título genera derechos obligacionales entre las partes, con eso, sólo su registro le confiere eficacia erga omnes. La gran diferencia entre los sistemas germánico y brasileño se funda en la presunción que se da a la propiedad. En el alemán, una vez inscrito el título de la propiedad, la presunción es absoluta (juris et de jure), distinto de lo que ocurre en el derecho brasileño, donde la presunción es relativa (juris tantum) en los términos del § 2º del art. 1.245, “mientras no se promueve, por medio de acción propia, el decreto de invalidad del registro y la respectiva cancelación, el adquiriente sigue siendo el dueño del inmueble”. Salvo a ese precepto, es el registro de torrens para inmuebles rurales, reglamentado por los arts. 277 y siguientes de la Ley de Registros Públicos, donde después de determinado procedimiento que incluye la notificación de confrontantes y publicación de edictos, será dictada sentencia que después de inscripta, otorgará a la propiedad presunción absoluta.

En síntesis, para la adquisición de la propiedad del inmueble no basta con el simple acuerdo de voluntades entre adquiriente y transmitente. El contrato de compra y venta, por ejemplo, no es suficiente, por si sólo, para transmitir el dominio. Esa transferencia sólo se opera con el registro del título en el registro inmobiliario, antes de éste, sólo existirá el derecho personal.

Es notorio que el registro en el Registro de la Propiedad no es la única forma de adquisición de una propiedad inmueble, ya que en los términos del Código Civil también se adquiere la propiedad por la accesión, usucapión, desapropiación y por el derecho hereditario, pero, incluso en esos casos, es imprescindible el acceso al Registro de la Propiedad para que se preserve la continuidad registral y eficacia erga omnes, poseyendo el acto practicado sólo a efecto declaratorio.

Funciones accesorias del Registro de Inmuebles

Se resalta que en paralelo a esa actividad del Registro de la Propiedad, ejerce ese órgano otra función, de esta vez atípica y accesoria, que es la de fiscalizador de recolección de tributos y cooperador del Fisco. Con efecto, varias leyes especiales confieren al Registro de la Propiedad el papel de fiscalizar la recolección de tributos referentes a inmuebles como el Impuesto Predial y Territorial Urbano (IPTU), Impuesto de Transmisión de bienes Inmuebles (ITBI) etc., bien como el de cooperar con varios órganos públicos, por ejemplo, la Declaración de Operaciones Inmobiliarias (DOI), que se deberá prestar a la Secretaría de la Receta Federal, cada mes, por los oficiales y notarios. Además, es comprensible que el Estado se valga del Registro de la propiedad para fiscalizar el pago de los tributos que le son debidos, pues el registro es un acto en parte privado y en parte estatal, por la naturaleza de su función.

Además, se desarrolla la idea de la utilización del Registro de la Propiedad como medio para combatir y evitar la burla a las leyes de parcelación del suelo y propiedad horizontal, bien como al código de defensa del consumidor, donde podemos destacar decisiones de la Corregiduria General de la Justicia del Estado de São Paulo, en el sentido de que el Registrador promocione la remesa de informaciones al Juez Corregidor Permanente para el Ministerio Público y para el Ayuntamiento Municipal cuando tenga por correcto fundados indicios de la realización de parcelación irregular de inmueble (Proceso CG 18.965/99, de 30.08.1999 y Proceso CG 2.588/2000, de 08.06.2001); y cuando del archivo de contrato estándar en parcelaciones o incorporaciones inmobiliarias, para que observe si se cumples con las normas actuales referentes al código de defensa del consumidor (Proceso CG 1.955/98, de 23.02.1999).

La Constitución Federal, al instituir en cláusula pétrea la función social de la propiedad (art. 5.º, XXIII) y al declarar que todos tienen derecho al medio ambiente ecológicamente equilibrado (art. 225), se le atribuyó al Registro de la Propiedad características que no poseía, como la necesidad de incorporación del concepto de función social de la propiedad y del medio ambiente, percepción claramente observada por el legislador en el Estatuto de la Ciudad y en la legislación ambiental, lo que también se aplica al Derecho Urbanístico que evolucionó mucho en los últimos años.

Fácil la percepción de la importancia del Registro de la Propiedad en Brasil, que durante esos años de existencia ha sufrido significativa evolución, centralizando las informaciones inmobiliarias y sirviendo de fuente segura y obligatoria para todos los demás ramos del derecho.

Combate al lavado de dinero y a la financiación al terrorismo en Brasil

En Brasil, el combate a lo lavado de dinero es disciplinado por la Ley nº 9.613, de 03 de marzo de 1998, y en su primer artículo establece el tipo penal de lavado de dinero:

“Ocultar o disimular la naturaleza, origen, localización, disposición, movimentación o propiedad de bienes, derechos o valores provenientes, directa o indirectamente, de crimen:

I - de tráfico ilícito de substancias estupefacientes o drogas afines;

II - de terrorismo y su financiación; (Redacción data por la Ley nº 10.701, de

9.7.2003);

III - de contrabando o tráfico de armas, municiones o material destinado a su producción;

IV - de extorsión mediante secuestro;

V - contra la Administración Pública, incluso la exigencia, para sí o para otro, directa o indirectamente, de cualquier ventaja, como condición o precio para la práctica u omisión de actos administrativos;

VI - contra el sistema financiero nacional;

VII - practicado por organización criminosa;

VIII - practicado por particular contra la administración pública extranjera

Pena: reclusión de tres a diez años y multa.

Referida legislación, permite que “el juez, de oficio, la petición del Ministerio Público, o representación de la autoridad policial, oído el Ministerio Público en veinticuatro horas, habiendo indicios suficientes, podrá decretar, en el curso del expediente o de la acción penal, la aprehensión o la secuestración de bienes, derechos o valores del acusado, o existentes en su nombre, objeto de los crímenes previstos en esta Ley, procediéndose en la forma de los artículos 125 a 144 del Decreto-Ley nº 3.689, de 3 de octubre de 1941 - Código de Proceso Penal (Art.. 4º).

La Ley nº 9.613, de 03 de marzo de 1998, no enumera las actividades sospechas de lavado de dinero, apenas relaciona actividades de determinadas personas jurídicas que deben prestar informaciones y cumplir algunas determinaciones establecidas (aire. 9º), creándose, así, un catastro nacional para fiscalizar referidas actividades.

También fue creado en el ámbito del Ministerio de la Hacienda, el Consejo de Control de Actividades Financieras – COAF, con la finalidad de disciplinar, aplicar penas administrativas, recibir, examinar e identificar las ocurrencias sospechas de actividades ilícitas previstas en la Ley, sin perjuicio de la capacidad de otros órganos y entidades (art. 14 de la Ley nº 9.613, de 03 de marzo de 1998).

El COAF posee solamente poderes punitivos administrativo, sin embargo, podrá requerir a los órganos de la Administración Pública las informaciones registráis bancarias y financieras de personas involucradas en actividades sospechas, habiendo mayores indicios, remeterá las informaciones a las autoridades competentes, principalmente el Ministerio Público.

Instrumentos existentes en el derecho registral brasileño para combatir el lavado de dinero

Con respecto al combate al crimen organizado y blanqueo de dinero, podemos destacar tres instrumentos principales existentes en la normativa brasileña que utilizan el Registro de Inmuebles para esa finalidad.

Indisponibilidad de bienes

La raíz histórica de la propiedad se encuentra en el derecho romano. En ese período, el sentido individualista de la propiedad reinaba y era prácticamente incontestable. Modernamente, la propiedad ha perdido relativamente su carácter absoluto (erga omnes), estando condicionada a tener función social, y no gira más en torno a los intereses individuales de su titular[3].

SILVA PACHECO nos enseña que el “art. 5º, XXII, de la Constitución Federal y el art. 524 del Código Civil garantizan el derecho a la propiedad, con la libre disposición, que no podrá ser truncada, a no ser en virtud de ley (art. 5º, II, CF). Así, las declaraciones de indisponibilidad de bienes solamente se pueden admitir cuando estén contempladas por la ley” (“Questões de Direito Imobiliário” - Renovar, 1984, pág. 402/403).

"La indisponibilidad es forma especial de inalienabilidad y de inembargabilidad (cfr. Walter Ceneviva, "in" "Manual do Registro de Imóveis", p. 143)”. Son restricciones administrativas o judiciales que retiran temporalmente y de forma absoluta la disponibilidad del inmueble, prohibiendo la práctica de cualquier acto, (anotación o inscripción) que involucre disposición del inmueble.

Dos son las formas de indisponibilidad que ingresan en el Registro de Inmuebles en el Estado de San Pablo, después de la publicación del “Provimento 17/999” del Egregio Corregidor General de la Justicia. Según el parecer de los jueces auxiliares, se deben distinguir dos clases de indisponibilidad: las que no cuentan con previsión legal específica para ingresar en el registro inmobiliario, pero que sean oriundas de un proveimiento jurisdiccional de naturaleza cautelar; y las indisponibilidades que poseen previsión legal.

Se entiende por indisponibilidad con previsión legal las que constan en la legislación federal que de cualquier forma restrinjan la disponibilidad del inmueble, siendo la más conocida la contemplada por el art. 36 de la Ley 6.024/74 de la indisponibilidad decretada por el Banco Central de los bienes de los ex-administradores de instituciones financieras que no estén bajo intervención o liquidación extrajudicial.

Cumple destacar que quien decreta esta clase de indisponibilidad es el BANCO CENTRAL que comunica a los Corregidores de cada comarca del país, que redistribuyen a los respectivos Registros de Inmuebles. Cuando se recibe el oficio del Corregidor Permanente, éste se inscribe en libro propio por el nombre de la empresa para control, pero solamente los ex-administradores quedarán con los bienes indisponibles.

La Ley de Registros Públicos (6.015/73) en su artículo 247 dispone que “Se anotará, también, en la matrícula, la declaración de indisponibilidad de bienes, en la forma prevista en la Ley”. Cumple destacar que se trata del único dispositivo de la ley que contempla la anotación de la indisponibilidad de modo que el acceso al folio real dependerá del análisis de ley que haya previsto la indisponibilidad de los bienes.

La mencionada indisponibilidad deberá ser inscrita en el Libro de Registro de las Indisponibilidades, aunque no existan inmuebles en la circunscripción, y si los hubiere, se deberá proceder a la anotación en la respectiva matrícula (Libro 2). La inscripción en el libro es necesaria porque si la persona que ha tenido sus bienes decretados indisponibles adquiriera inmuebles, basta que el Oficial inscriba la adquisición y luego enseguida proceda a la anotación de la indisponibilidad.

La otra clase de indisponibilidad es la derivada de una norma jurisdiccional de naturaleza cautelar, de conformidad con el “Provimento 17/99” que establece que los oficios que contengan la orden de indisponibilidad se deben anotar en el Libro 1.

“Así, una vez anotado, impedirá el ingreso al registro inmobiliario de cualquier otro título que pretenda enajenar o afectar el bien inmueble alcanzado por la medida cautelar, hasta que se solucione la pendencia judicial.

Eventuales títulos pre-anotados después del oficio permanecerán en el protocolo, con la anotación igualmente postergada, aguardando la dilucidación de la cuestión, para que puedan ser calificados por el registrador.

Si la orden, por otra parte, se destinara específicamente a que no se realice la inscripción de un determinado título, aunque estuviera en trámite en el momento de la anotación de la orden, su inscripción se suspenderá, se postergará su anotación, hasta la ulterior solución de la cuestión.

Por otro lado, sin embargo, si la orden fuera genérica, no podrá alcanzar a los títulos que ya estén en trámite y ya hayan asegurado su prioridad, pero impedirán la inscripción de otros títulos que se anoten enseguida de la orden, por los mismos motivos”.

Ley n. 8.429/92 – Ley de improbidad administrativa.

Entre las leyes federales que expresamente permiten la indisponibilidad o bloqueo de bienes, se destaca la Ley n. 8.429/92 conocida como ley de improbidad administrativa o del enriquecimiento ilícito, que dispone sobre las sanciones aplicables a los agentes públicos en los casos de enriquecimiento ilícito en el ejercicio de mandato, cargo, empleo o función en la administración pública, indirecta o fundacional.

La citada ley permite la indisponibilidad o bloqueo de bienes inmuebles de personas físicas o jurídicas involucradas en las conductas de improbidad administrativa, reglamentando dispositivo de la propia Constitución Federal.

Art. 7° de la ley 8.429/1992: Cuando el acto de improbidad cause lesión al patrimonio público o promueva enriquecimiento ilícito, corresponderá a la autoridad administrativa responsable por el procedimiento entrar con pedido al Ministerio Público para la indisponibilidad de los bienes del indiciado.

Párrafo único. La indisponibilidad a que se refiere el caput de este artículo recaerá sobre bienes que aseguren el integral resarcimiento del daño o sobre el aumento patrimonial resultante del enriquecimiento ilícito.

§ 4º del art. 37 de la Constitución Federal: Los actos de improbidad administrativa darán causa a la suspensión de los derechos políticos, a la pérdida de la función pública, a la indisponibilidad de los bienes y al resarcimiento al erario, en la forma y graduación previstas en la ley, sin detrimento de la acción penal que corresponda.

Uno de los mayores problemas que se enfrenta en Brasil con respecto a las indisponibilidades de bienes es la asimetría de informaciones, la comunicación entre el órgano que la ha decretado y la llegada de la información a los registros de inmuebles, deficitaria. Primero, porque Brasil tiene dimensión continental, y existen regiones con precarias vías de comunicación y transporte, principalmente en la región de la Amazonia; segundo, porque no existe una red de comunicación general entre todos los registros de inmuebles de Brasil y mucho menos entre los registros de inmuebles y demás órganos de la Administración Pública.

El Instituto de Registro Inmobiliario de Brasil – IRIB está trabajando en un proyecto, en adelantado estado de desarrollo, en el que se está implantando un registro electrónico de indisponibilidades con acceso directo entre los registradores inmobiliarios del Estado de San Pablo y autoridades públicas, objetivando proporcionar mayor agilidad y uniformidad de tratamiento.

Declaración de Operaciones Inmobiliarias – DOI

La Ley Federal nº 10.426, del 24 de abril de 2002, en su artículo 8º, establece que los Registradores inmobiliarios y notarios deberán informar sobre las operaciones inmobiliarias incorporadas a sus libros, mediante la presentación de Declaración sobre Operaciones Inmobiliarias (DOI) en medio magnético, según los términos establecidos por la “Secretaria da Receita Federal” [Hacienda Pública – Secretaría de Ingresos y Cobranza de Tributos Fiscales].

Se trata de mecanismo que, no obstante haya sido creado para combatir la evasión fiscal, ha sido usado también por el Gobierno Federal para combatir al crimen organizado y blanqueo de dinero y propiciar el cruce de las informaciones suministradas por registradores y notarios relativos a los negocios inmobiliarios realizados, con las informaciones contenidas en las respectivas declaraciones de renta.

La reglamentación de la comunicación fue establecida por medio de la Instrucción Normativa SRF nº 473, del 23 de noviembre de 2004, y todas las comunicaciones se realizan a través de vía telemática, asegurando celeridad y facilidad en el trámite de las informaciones.

Secuestro de bienes inmuebles

El Código de Proceso Penal Brasileño establece en el art. 125 que “procederá el secuestro de los bienes inmuebles adquiridos por el indiciado con los frutos de la infracción, aún cuando hayan sido transmitidos a tercero”.

Configura el acto una constricción judicial que tiene la naturaleza jurídica de medida de garantía cuya publicidad registral también está definida en el Código de Proceso Penal en el art. 128, estipulando que el juez al realizar el secuestro ordenará la inscripción en el Registro de Inmuebles que corresponda.

El acto practicado en el Registro de Inmuebles es el de inscripción, conforme el art. 167, inciso I, 5), de la Ley de Registros Públicos (6.015/73).

Aunque no se impida la enajenación del inmueble, se trata de afectación de que el mismo ha sido adquirido con el producto de crimen y está vinculado al proceso penal correspondiente. Una vez firme la sentencia condenatoria, el juez de oficio, o a solicitud del interesado, ordenará la evaluación y la venta de los bienes en subasta pública (art. 133).

*Marcelo Augusto Santana de Melo é registrador imobiliário em Araçatuba, SP, e diretor de Meio Ambiente do Irib (marceloasm@uol.com.br)


Notas 

[1] Ademar Fioranelli define propiedad como “derecho real que congrega en sí todos los poderes originarios del dominio, o sea, el uso, el gozo y la disponibilidad de la cosa” (Direito Registral Imobiliário. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor / Instituto de Registro Imobiliário do Brasil, 2001, p. 384).

[2] “Se denomina calificación registral (inmobiliaria) al juicio prudencial, positivo o negativo, de la potencia de un título en orden a su inscripción predial, importando en el imperio de su registro o de su irregistración.

El juicio calificador (mientras conclusión del procedimiento prudencial) puede ser positivo (en orden a su fin, que es el registro) o negativo (descalificación, juicio descalificador), de toda suerte, consistiendo su más destacada relevancia la imperación de que se registre o de que no se registre un título. Es exactamente porque la aplicación al operable es el fin del intelecto práctico, el acto de imperio, en la calificación registral, es el más relevante de esa compleja decisión prudencial” (Ricardo Henry Marques Dip. “Sobre a qualificação no Registro de Imóveis”. Revista de Direito Imobiliário 29, ene./jun. de 1992.

[3] Art. 5º, inciso XXIII, CF: ”la propiedad atenderá a su función social”;