EDUCARTÓRIO – EDUCAÇÃO CONTINUADA DE CARTÓRIOS


Urbanismo, registro imobiliário e cadastro
Vicente de Abreu Amadei*

Palestra proferida no XII Seminário de Direito Notarial e Registral de São Paulo, realizado no dia 19 de maio de 2007, em São Paulo, SP, pelo Instituto de Registro Imobiliário do Brasil, IRIB, Colégio Notarial do Brasil, seção de São Paulo, CNB-SP, e Associação dos Registradores Imobiliários de São Paulo, ARISP, com apoio da Corregedoria Geral da Justiça do Estado de São Paulo.

Vamos falar sobre o universo do urbanismo que guarda relação com o registro imobiliário, bem como aprofundar alguns pontos do urbanismo que nos parecem relevantes.

A cidade tem de ser considerada na sua realidade. Não existe cidade perfeita, todas elas vivem situações boas e ruins, que precisam ser enfrentadas de forma dinâmica porque a cidade muda a cada dia. E essa realidade da cidade deve ser sempre considerada cada vez que tivermos em mente tratar do direito e do urbanismo.

Apóio-me em um autor espanhol, Sotto Maior Castro, cujas lições podem ajudar-nos a definir urbanismo como um conjunto de princípios, normas e operações, destinados a desenvolver e retificar a cidade.

Tudo o que encontrarmos em matéria de urbanismo estará ligado a esses dois vetores: desenvolvimento e saneamento. O plano diretor de uma cidade sempre vai trabalhar pelo desenvolvimento do que está bom, bem como vai corrigir e sanar aquilo que está ruim.

Nesse sentido, compreendemos o primeiro passo do urbanismo. No entanto, a cidade não cresce apenas em número de casas e prédios, o que significa que a vida na cidade já não é tão simples.

Quando uma cidade passa a se expandir verticalmente, é porque as coisas nela estão ficando complexas. Cidade complexa vai gerar direito administrativo complexo, que desemboca no registro imobiliário.

Como outros grandes centros, a cidade de São Paulo é um exemplo da multiplicidade de fatores que envolvem somente matérias urbanísticas. Bastante complexo é o problema do zoneamento, a zona de uso, de interesse social, a ambiental, a cultural.

Atualmente, pelo plano diretor de São Paulo, existem agrupamentos de zonas, macrozonas, sobreposições de zoneamento e coisas de difícil compreensão. São áreas suscetíveis de parcelamento, edificação, utilização compulsória, de preempção e desapropriação, enfim, um mapeamento de áreas nessas circunstâncias.

Além dessas, existem as áreas contaminadas e de tombamento. Às vezes, os moradores nem têm conhecimento de que estão obrigados a pedir autorização até para construir uma casinha de cachorro.

Situações como essas repercutem na segurança jurídica das aquisições dos prédios e na segurança jurídica dinâmica, sem falar da multiplicação de restrições administrativas, que dia-a-dia limitam ou interferem na concepção de propriedade urbana.

Toda essa complexidade da vida, que resulta na complexidade do direito urbanístico, traz algumas conseqüências. Por isso, vamos trabalhar um pouco com os reflexos que ela gera. Vamos trabalhar em dois planos para que possamos situar esses reflexos.

A intervenção do Estado na propriedade: o risco de excessos

O primeiro reflexo dessa complexidade é que muda o panorama de intervenção do Estado na propriedade privada, muda a concepção mediante a qual o Estado vai encarar a propriedade privada. No início do século passado, o Estado exercia somente um poder de polícia, cada um era dono do que é seu, podendo fazer o que pretendesse com o bem. Pouquíssimas regras de disciplina da propriedade estavam expressas no Código Civil. Em matéria urbanística, pouquíssimas regras municipais disciplinavam arruamento e posturas municipais para edificações, nada mais.

Mas tudo isso começou a mudar gerando a intervenção do Estado na propriedade. No Brasil, historicamente, essa intervenção não aconteceu no mesmo passo que em países da Europa. No fim da primeira Guerra Mundial, a propriedade rural estava extremamente dividida nos países europeus. Por serem pequenas, as propriedades rurais não conseguiam gerar alimentos para suprir as necessidades alimentares do povo europeu. Surgiu, então, uma série de leis que permitiram a intervenção do Estado na propriedade imobiliária rural com o objetivo de agrupar as terras rurais excessivamente fragmentadas para, assim, torná-las produtivas para gerar alimentos. Nesse sentido, houve uma intervenção forte do Estado para reorganizar a zona rural. No Brasil, isso não aconteceu porque nunca houve o problema relacionado à geração de alimentos. Oliveira Viana dizia que o Brasil sempre foi um país de latifúndio. A história da pequena propriedade é recente em nosso país. O Brasil sempre foi dominado por grandes latifúndios desde a época da colonização, do sistema de sesmarias.

O Brasil não adotou o modelo europeu de intervenção na zona rural, no entanto, a intervenção do Estado na propriedade imobiliária deu-se a partir de contratos.Com os loteamentos, surgiram também os compromissos de venda e compra. Com os compromissos de venda e compra, uma forma de financiar a aquisição do lote para quem não tinha recursos, nasceram os abusos, uma vez que o Código Civil permitia o arrependimento de um contrato preliminar a qualquer tempo. Portanto, se o imóvel sofria uma valorização, o promitente vendedor arrependia-se, ficava com o imóvel que era seu e devolvia o dinheiro recebido do outro.

Em vista dessa injustiça, o decreto-lei 58, de 1937, trouxe uma intervenção do Estado não na estrutura jurídica do solo, mas na dinâmica das aquisições imobiliárias, nas transferências imobiliárias por meio de compromissos de compra e venda. Com isso, o Estado passou a intervir na relação contratual imobiliária.

Mais adiante, quando do advento da lei 6.766/79, o Estado vai ter, no plano federal, uma intervenção mais ativa na estruturação jurídica do solo, uma vez que a preocupação não era só proteger o adquirente em relação ao contrato mas gerar uma preocupação urbanística estrutural.

É óbvio que isso aconteceu mais cedo no plano estadual e municipal. A Cetesb foi criada em 1976, além de outras leis anteriores de estruturação jurídica do solo, no plano municipal, tal como em 1972, com Figueiredo Ferraz, ocasião das leis de zoneamento e da reforma da lei de parcelamento do solo.

Ao avançarmos no tempo, a intervenção do Estado na propriedade privada – que no Brasil começa na esfera contratual e depois passa para a estrutura jurídica do solo, isto é, para a esfera do parcelamento do solo, zoneamento, uso e ocupação do solo, etc. –, muda o panorama da concepção da propriedade que, hoje, está muito atrelada à função social da propriedade. Ao mesmo tempo, isso pode gerar um risco.

É certo que mudou a concepção que se tinha de propriedade. Não se trata mais de coisa sagrada, intocável e inviolável, mas de alguma coisa suscetível de regulamentação. No entanto, o Estado, na sua voracidade regulamentar, pode chegar a comprometer a própria propriedade. Exemplo disso é a separação entre o direito de construir e o direito de propriedade, como se o direito de construir não integrasse o direito de propriedade.

Por traz da outorga onerosa do direito de construir, por exemplo, instrumento trazido pelo Estatuto da Cidade, existe a idéia de separar o direito de construir do direito de propriedade. Ou, de uma outra maneira, ao se falar em separar o direito de parcelar do direito de propriedade, quer-se dizer que a pessoa é proprietária, mas não pode construir. Ora, não é que não se pode construir ou parcelar, pode se o município quiser, se o Estado quiser.

Ao se separar o direito de construir, o direito de parcelar, do direito de propriedade, dá-se ao Estado certo poder, como se o proprietário não tivesse seu direito subjetivo à construção, ou ao parcelamento. Essas faculdades podem deixar de integrar as faculdades de domínio, o que pode representar um risco, um excesso.

Temos duas formas de matar a propriedade privada: uma delas é retirar da propriedade privada as faculdades do domínio, ou seja, a pessoa é proprietária, mas não pode construir ou parcelar, somente se o Estado assim permitir. Esgotadas as faculdades de domínio, podemos dizer que a pessoa é proprietária formalmente, mas não materialmente, o que pode se tornar um grande risco dado o crescimento de intervenção do Estado na propriedade privada. Não que isso não seja bom e necessário, mas sempre se deve estar alerta.

Direito urbanístico: campo normativo difuso e múltiplo

O segundo reflexo da complexidade da vida urbana, e conseqüente complexidade do direito urbanístico, é a geração de um campo normativo difuso e múltiplo de gestões públicas intensificadas. Difuso porque não estamos trabalhando apenas com uma concentração de normas em um determinado diploma. Quando trabalhamos, por exemplo, o Direito civil, falamos do Código Civil; quando trabalhamos o Direito processual civil, temos o Código de Processo Civil. O código é uma forma de unificar as normas de um determinado ramo do Direito, o que torna mais fácil trabalhar os diversos direitos porque temos, pelo menos, o núcleo daquele ramo do Direito disciplinado em um diploma legal sistematizado.

Às vezes, não temos a sistematização de um código, mas temos a consolidação, como, por exemplo, a CLT, ou seja, consolidam-se todas as leis esparsas num único diploma legal que vai facilitar a compreensão de todo esse universo jurídico.

Em matéria urbanística, não existe um código urbanístico, mas uma legislação difusa, uma vez que temos uma competência material legislativa da União, dos estados e dos municípios. Temos normas da União que traçam as diretrizes gerais, representadas pelo Estatuto da Cidade; temos normas estaduais, porque o estado tem competência exclusiva para disciplinar essa matéria em tema de regiões metropolitanas. Ou seja, no interesse geral, as normas são da União, no interesse regional, elas são estaduais, e no interesse local, elas são do município, que são muitas. Nesse sentido, existe a autonomia municipal de uma série de legislações urbanísticas, que vão do plano diretor à lei de zoneamento, de parcelamento, etc., sem contar as diversas legislações ambientais.

Portanto, temos um campo normativo difuso e múltiplo, que cresce cada vez mais e que dificulta muito o trato daquele que vai estudar o assunto ou manejar o tema do direito urbanístico.

Temos, também, gestões públicas intensificadas. Quanto maior e mais complexa a cidade, mais intensas são as gestões públicas e a interferência do poder público na cidade para avaliar o impacto da construção de prédios e metrôs, por exemplo, o que exige congruência intelectiva e prática. A inteligência das normas e as operações urbanísticas práticas que se realizam nas cidades devem ser marcadas por congruência.

Congruência das leis federal, estadual e municipal de suma importância em face de uma legislação difusa

Vamos nos ater ao campo das normas para que possamos ver como isso ocorre na prática. Temos a Lei de Introdução ao Código Civil, com vigência no tempo e no espaço. Se isso ocorre, é porque uma lei revoga a outra e porque tem um campo de incidência delimitado no espaço. Por exemplo, um parcelamento do solo que está em mais de um município precisa ser aprovado no município A e no município B, precisa ser registrado no registro A e no registro B. Porém, no município A existe uma legislação e no município B outra legislação, que precisam ser congruentes. Esse é o papel do Estado. Ele é que tem de gerar essa congruência entre as legislações. Nesse sentido, existem normas próprias para ajustar essa necessidade de congruência no espaço urbanístico.

Outras normas procuram dar congruência do ponto de vista do tempo. Hoje existe uma jurisprudência da aplicação de legislação superveniente. Por exemplo, você vai iniciar uma construção e elabora o projeto que é aprovado pela prefeitura. Vem uma legislação de zoneamento superveniente. Essa legislação se aplica ou não à situação em questão? A jurisprudência geralmente se atém ao critério do início das obras; se a obra já foi iniciada, não se aplica a legislação superveniente. Se a obra ainda não foi iniciada, terá de se adaptar à legislação superveniente. E no que tange aos cartórios? Ou seja, o projeto aprovado deu entrada no cartório, mas existe essa legislação superveniente. A nosso ver, esse não é um problema do registrador. Não é ele que terá de fazer o controle de legalidade do ato administrativo. Mas certamente isso poderá ser exigido na via jurisdicional.

Percebam que existem situações em que a questão do tempo poderá trazer uma conseqüência importante a ser sanada. A Lei de Zoneamento de São Paulo, por exemplo, procurou trazer normas para sanar esses conflitos. Salvo engano, o artigo 242 diz que nos projetos que foram protocolizados até antes da vigência da Lei de Zoneamento, aplicar-se-á a Lei de Zoneamento antiga, salvo se o proprietário quiser a lei de Zoneamento nova. Ou seja, se ele quiser se valer dos benefícios da nova lei, é só dizer que quer ou não. Portanto, o projeto será aprovado ou não conforme a lei de zoneamento antiga.

Uma regra como essa resolve inúmeros problemas, inúmeras demandas judiciais. Se essa regra não estivesse na legislação, que lei se aplicaria? A da data do protocolo ou a lei da data da aprovação? Portanto, uma disposição pequena como essa pode solucionar uma série de problemas.

A congruência da lei federal com a lei estadual e municipal é uma preocupação significativa em face de uma legislação difusa e intensificada das gestões.

Necessidade de exame integrativo e analítico dos diversos ramos do Direito

Um outro tema é o do exame integrativo e analítico, ou seja, em matéria de direito urbanístico há necessidade de um exame integrativo e analítico. O raciocínio analítico vai do geral para o particular. No raciocínio indutivo ocorre o contrário, vai do particular para o geral. Nesse caso específico, o exame tem de ser analítico porque a legislação parte do geral para o particular ou, se quiserem, em matéria urbanística temos uma legislação principiológica e uma legislação de realidade.

A legislação principiológica está no plano federal, no Estatuto da Cidade, sem contar a Constituição que traz diretrizes de política urbana. No estado existem as normas regionais, e nos municípios, as normas de interesse local. Mais ainda, no município não encontraremos somente legislações de interesse local mas também disciplina de áreas especialmente destinadas ao parcelamento do solo, destinadas ao direito de preferência, etc., ou seja, é uma legislação de concretude, que disciplina concretamente aquela situação imobiliária.

Se fizermos o exame de uma legislação difusa que tem normas federais, estaduais e municipais, temos de nos preocupar em fazer uma interpretação analítica que tenha em mira todo o sistema, portanto, uma interpretação sistemática e integral que parta do geral para o particular. E integrativa, porque as normas urbanísticas devem estar integradas com o conjunto das regras de outros setores do Direito. Vamos falar da integração do urbanismo com o registro imobiliário. Um exemplo concreto foi uma decisão do Conselho Superior da Magistratura que buscou fazer esse tipo de integração há muitos anos.

Em 1981, o município de São Paulo editou uma lei de parcelamento do solo urbano, a lei 9.413/81, que previa a figura do desdobro. Surgiu, então, uma dúvida que se tornou um grande problema: o que o cartório deveria fazer em dace de uma autorização de desdobro, uma vez que, na legislação federal de parcelamento do solo e na Lei de Registros Públicos, não existe a figura do desdobro, somente a figura do desmembramento e loteamento? A decisão foi no sentido de que o desdobro é uma figura do direito urbanístico e fiscal, mas não do direito registral. De fato, em matéria de registro, o que existe é a figura do desmembramento e do loteamento, o que não significa que essa figura não deva ingressar na matrícula, no entanto, deverá ingressar como desmembramento.

O Conselho Superior da Magistratura procurou fazer um exame que integrou uma regra de direito urbanístico com as regras de direito registral imobiliário. Esse exame integrativo permitiu que o desdobro ingressasse no cartório como desmembramento.

Simples e já superado, esse caso serve para mostrar que a necessidade de integração dos diversos ramos do Direito é muito importante em matéria urbanística se estivermos em campo difuso e intensificando as gestões.

Campo difuso, gestões intensificadas, regras multiplicadas, hipertrofia legislativa, tudo isso exige simplificação. Ninguém conhece todas as leis, sequer conhecemos todas as normas de um código. Por isso, o estudo dos princípios ajuda a simplificar a compreensão do todo para que, depois, se possa descer às particularidades.

Hoje, há muito trabalho sendo feito por duas razões: a primeira, pela hipertrofia legislativa, ou seja, pela existência de muitas leis, e a segunda, porque a legislação está cada vez mais aberta ao juiz, isto é, cada vez mais o juiz tem abertura de decisão. Quando se abre a decisão do juiz, abre-se para o bom senso, o que significa estudo de princípios mais intensificado.

Isso também gera a necessidade de uma sistematização das ferramentas. A quantidade de ferramentas ou instrumentos urbanísticos é cada vez maior. Se a gestão pública de intervenção nessa matéria está intensificada, surgem novos instrumentos a respeito dos quais há necessidade de sistematização. É necessário um critério de organização desses instrumentos, mesmo para se poder apoiar a política urbana, indicando qual seria o melhor instrumento para atuar nesta ou naquela área.

Por fim, um sistema de publicidade eficiente. Se crescem as restrições, se cresce a quantidade de intervenções na propriedade, é preciso um sistema de publicidade eficiente, que conheça as restrições do imóvel, se ele está declarado de utilidade pública, se está tombado, se a área é contaminada, etc., enfim, cresce a necessidade de uma publicidade eficiente que dê segurança jurídica aos adquirentes dos imóveis.

Princípios urbanísticos

Passemos rapidamente aos princípios urbanísticos para poder compreender o todo. Como podem eles ser sistematizados? Depois, vamos falar de uma publicidade eficiente para poder entrar no tema do cadastro e o registro imobiliário.

Princípio de subsidiariedade – indica que o Estado deve agir só na apatia da sociedade. Se a sociedade, por si própria, não resolver seus problemas, cabe ao Estado intervir. Esse é um princípio que ilumina toda ordem econômica e está expresso na Constituição da República, além de parecer um critério de respeito à sociedade.

Princípio de necessidade – indica que, se uma sociedade é sã, ela própria identifica seus problemas urbanísticos, determinando quando e onde se faz necessária a construção de metrôs, pontos de ônibus, saneamento básico, etc. Ou seja, o primeiro termômetro para identificar uma operação urbanística não é do técnico trancado no seu gabinete, mas da própria comunidade que sabe quais são seus problemas, se estiver sã.

Princípio da viabilidade – em matéria urbanística, as coisas têm de ser efetivas. Uma operação urbanística só deve ser iniciada se for possível chegar ao fim. Se essa operação não for viável, deverão ser abertos os meios para torná-la viável. Caso contrário, veremos obras paralisadas na metade.

Princípio de justiça – ônus e benefícios de uma operação urbanística devem ser distribuídos eqüitativamente na sociedade. Todos devem participar dos benefícios e dos ônus no limite da intervenção da operação urbanística. Referimo-nos a uma justiça distributiva uma vez que justiça significa tratar igual os iguais, mas tratar de modo proporcional os diferentes. Todos devem participar dos ônus e dos benefícios, mas cada um de acordo com suas possibilidades.

Princípio da homogeneidade institucional – princípios, normas e operações urbanísticas devem estar em harmonia com o que é elemento constitutivo da sociedade em geral. Se nossa sociedade em geral é apoiada especialmente nos valores de liberdade e de propriedade privada, não podemos admitir princípios ou normas de direito urbanístico que esgotem o conteúdo da propriedade privada. Isso aconteceu, por exemplo, na Itália, à luz daquele mecanismo de separar o direito de construção do direito de propriedade. Foi feito um coeficiente de aproveitamento básico e único que indica quanto se pode construir, o potencial de construção do imóvel. Por exemplo, se tenho um imóvel de 500 m2 de terreno, e se o coeficiente de aproveitamento for um, posso construir até 500 m2. Se forem dois, vou construir até mil metros quadrados, e assim por diante. Na Itália foi feito um coeficiente de aproveitamento único igual a zero, ou seja, um coeficiente de aproveitamento zero significa a socialização do direito de construir, separando de uma vez por todas o direito de construir do direito de propriedade. A corte suprema italiana considerou inconstitucional porque a legislação que disciplina o urbanismo não está em homogeneidade com o instituto da propriedade privada. Hoje se fala muito a respeito da regularização fundiária. Tem-se a idéia de que tudo deve ser trazido para a formalidade, pouco importando a situação informal que esteja o imóvel. Há quem diga que o registro imobiliário deve se preparar para receber tudo quanto for matéria de situações imobiliárias. Mas a que preço? Tudo vai ingressar no registro de imóveis, pouco importando os princípios registrais, o caráter institucional de segurança jurídica que o registro deve tutelar? Portanto, precisa haver uma homogeneidade institucional. No caso da regularização fundiária, é importante que seja feita no registro de imóveis desde que haja o respeito institucional.

Princípio de fidelidade ao destino da sociedade – a finalidade do Direito na sociedade é o bem comum, que não significa o bem particular de cada um, mas o bem comum de hoje e o bem comum de amanhã.

Existem alguns princípios intranormativos próprios do Estatuto da Cidade, extraídos da lei, como a primazia social.

Trabalho dois princípios que entendo princípios-luz, como a primazia social e a sustentabilidade que iluminam tudo, ou seja, tudo se faz com a primazia social em relação ao interesse social, que se sobrepõe ao interesse individual. A função social da propriedade, a função social da cidade, enfim, há uma série de regras que vão indicar a primazia social. E a sustentabilidade, que se refere à vida presente e futura.

Existem dois outros princípios que chamo de princípios operacionais. Enquanto aqueles iluminam, estes dois estão na operacionalidade das coisas, quais sejam, os princípios da gestão democrática e de cooperação do poder público e da iniciativa privada. Hoje, considerando especialmente esses princípios, diz-se que a feição da relação do Estado com a iniciativa privada é diferenciada. Antigamente era algo distinto, o Estado e a iniciativa privada não se misturavam. Hoje temos uma feição diversa de cooperação e integração entre o poder público e iniciativa privada. As operações urbanas e os consórcios imobiliários são instrumentos urbanísticos que se realizam por meio de cooperação, como é o caso da cooperação da Corregedoria Geral da Justiça do Estado de São Paulo, ou seja, do poder público com o Irib, Arisp e CNB-SP, ou seja, de entidades privadas para a realização do Educartório.

Além dos dois princípios-luz e dos dois princípios de gestão, existem outros dois princípios de alicerce, um de universalidade e outro de descentralização. Em matéria urbanística devemos sempre considerar a universalidade dos problemas e das situações e a universalidade do território. A universalidade física, tal como no plano diretor, deve englobar não apenas a área municipal, mas também estender-se às considerações da zona rural, abrangendo o universo físico do município. Ou seja, a universalidade vai abranger o universo todo da municipalidade, quer para desenvolver o que está bom, quer para corrigir o que está ruim.

Quanto ao princípio de descentralização, o Brasil é enorme e os problemas de São Paulo não são os mesmos de uma cidade do interior, portanto, é necessário considerar as particularidades locais. A questão da descentralização é alicerce para a construção de qualquer coisa em matéria de Direito urbanístico.

Instrumentos de prevenção e planejamento das cidades

Em face disso, existe uma proposta simples de sistematização dos instrumentos urbanísticos pelo critério da finalidade preponderante. São instrumentos de prevenção ou de planejamento, de realização ou de execução de políticas urbanas, de retificação ou de saneamento dos males urbanísticos ou das chagas existentes na cidade.

Esses instrumentos buscam uma prevenção e planejamento das cidades – planos nacionais, regionais, estaduais, de regiões metropolitanas, aglomerações urbanas, micro-regionais, municipais, plano diretor, disciplina de parcelamento do solo, uso e ocupação do solo, zoneamento ambiental, estudo de impacto ambiental, estudo de impacto de vizinhança, etc.

Sem dúvida alguma, entre todos os instrumentos de planejamento, o plano diretor é o que se destaca porque é o vetor primeiro do planejamento de uma cidade, bem como de correção, porém, prepondera a idéia de planificação, por isso sua classificação como instrumento preventivo.

Alguns instrumentos buscam a execução de políticas urbanas. Neles o registro de imóveis se apresenta mais de perto – desapropriação, servidão, limitação administrativa, por exemplo, com a averbação de área contaminada, instituição de unidade de conservação, zonas especiais de interesse social, concessão de direito real de uso, direito de superfície, direito de preempção. Como todos eles estão na área de execução de política urbana, muitas vezes refletirão no registro de imóveis, como a outorga onerosa do direito de construir, transferência do direito de construir, operações urbanas consorciadas, etc.

Alguns instrumentos são de retificação ou de saneamento urbano – parcelamento, edificação, IPTU progressivo, desapropriação ou sanção, concessão de uso especial para fins de moradia, usucapião especial, individual e coletivo, regularização fundiária.

Sistema de publicidade eficiente: fundamental para a integração entre registro e cadastro

Por fim, uma pequena reflexão sobre o sistema de publicidade eficiente que é fundamental se se quer fazer uma integração do registro com o cadastro.

Afrânio de Carvalho diz em seu livro que a articulação de cadastro com o registro da propriedade é tão natural que parece ser hoje universalmente reconhecida. A partir dessa reflexão, vamos passar rapidamente pela distinção entre cadastro e registro imobiliário.

O cadastro tem multiplicidade de fins, fiscais, político-sociais, ambientais, técnicos e urbanísticos. O registro imobiliário tem um fim jurídico; a publicidade de situação jurídico-real dos imóveis é seu fim primeiro, e seu fim remoto é a segurança jurídica imobiliária estática e dinâmica. Com isso, verificamos o cadastro com caráter físico-administrativo e o registro com caráter jurídico-civil, o que indica que cadastro e registro são coisas diferentes, mas interligadas. O problema é saber em que medida devem estar correlacionados, ou seja, o drama é saber como fazer essa interligação e em que medida deve ser feita essa interrelação. São coisas distintas, com objetivos próprios, que não devem ser misturadas, mas, ao mesmo tempo, devem ser correlacionadas.

O princípio da concentração é muito importante para fazer essa integração. Segundo ele, a matrícula pode ser utilizada como um repositório de informações da situação jurídica de um imóvel. Portanto, concentrar na matrícula as situações jurídicas de um imóvel parece uma via boa de integração. Mas será que é mesmo? Se for, em que medida? A idéia é boa, mas é preciso trabalhá-la com alguns cuidados.

Para fazer essa integração entre cadastro e registro precisamos, primeiro, de uma reforma de mentalidade e de uma reforma de ferramentas de interface entre o registro e o cadastro.

Vamos verificar a reforma de mentalidade e de ferramentas do próprio cadastro municipal. O município faz o cadastro sobretudo para fins de arrecadação de impostos e lançamento de IPTU. Portanto, é preciso reformar a mentalidade municipal para que se possa fazer um cadastro com outros fins, de modo integrado, para que qualquer um do povo possa ter acesso. Nesse sentido, não faltam projetos de lei que tentem fomentar o cadastro imobiliário dos municípios.

Ao mesmo tempo existem as ferramentas de interface. Como as áreas tombadas serão publicadas no registro imobiliário? Verifica-se que tombamentos estão sendo registrados em títulos e documentos, quando, na verdade, o correto seria fazer seu registro no registro de imóveis. Os tombamentos definitivos ainda não ingressaram no registro imobiliário. Com isso, verifica-se que faltam ferramentas de interface que possam ajudar nessa integração.

No registro predial também falta uma reforma de mentalidade e de ferramentas de interface. A informatização dos registros de imóveis está se tornando cada vez mais uma necessidade. Como integrar registro e cadastro de áreas contaminadas da Cetesb para fazer a averbação na matrícula? A Cetesb precisa ter informações da área, por exemplo, à qual pertence o registro, qual é a matrícula, se é apenas um imóvel que está sendo tocado ou parte dele que está matriculado, ou ainda, se envolve mais matrículas. Todas essas informações são importantes tendo em vista que deverá ser respeitada a unitariedade matricial. Mas como a Cetesb vai conhecer essas informações? Com meios de comunicação eletrônicos no cadastro e no registro, tudo isso será simplificado. Essas ferramentas de interface são necessárias também para o registro predial.

Sérgio Jacomino, em entrevista, lembrou que isso começou em 1864, quando Nabuco já tentava trabalhar com o cadastro e o registro. Ou seja, estamos em 2007 e ainda se faz muito pouca referência a essa integração do cadastro com o registro.

A mudança de mentalidade na área do registro predial passou por uma necessidade de compreensão da averbação como inscrição não taxativa. Se não se entende a averbação no rol taxativo, poderemos ter uma abertura ampla nesse sentido. O problema é saber em que medida se pode abrir no rol taxativo, isto é, em que medida interessa que isso seja publicado no imóvel.

É preciso preservar os fins próprios do registro predial uma vez que o registro não se confunde com o cadastro e não tem a função dele. Ou seja, é preciso integrar preservando os fins próprios do registro predial. É possível migrar para o registro de imóveis situações cadastrais, desde que isso não quebre a função própria do registro de imóveis e não haja exageros. O ideal é que isso sirva para publicar a situação jurídica do imóvel.

Será que podemos cogitar de lege ferenda em ficha auxiliar? Na medida em que começamos a trazer para o registro imobiliário uma série de notícias de restrições que possam abarcar o imóvel, é importante que o adquirente ou o proprietário conheça a situação jurídica de seu imóvel. Mas será que essas informações não gerarão uma matrícula complexa que dificulte sua leitura? Será que uma ficha auxiliar contendo apenas informações da situação jurídica do imóvel, e não propriamente da publicidade de direitos reais, não seria uma saída? Isso é algo para ser meditado e pensado. A verdade é que, nesse descobrimento das Américas, temos um mar tormentoso. O fato é que ainda temos muito que aprender a navegar.

*Vicente de Abreu Amadei é juiz auxiliar da Corregedoria Geral da Justiça do Estado de São Paulo.