EDUCARTÓRIO – EDUCAÇÃO CONTINUADA DE CARTÓRIOS


Procedimentos administrativos ordinários
Vicente de Abreu Amadei*

Palestra proferida no XIII Seminário de Direito Notarial e Registral de São Paulo, realizado no dia dia 2 de junho de 2007, no Centro de Convenções Stadium Alphaville, em Barueri, SP, pelo Instituto de Registro Imobiliário do Brasil, IRIB, Colégio Notarial do Brasil, seção de São Paulo, CNB-SP, e Associação dos Registradores Imobiliários de São Paulo, ARISP, com apoio da Corregedoria Geral da Justiça do Estado de São Paulo.

Minha preocupação, hoje, é de ordem prática. Trabalharemos a prática dos processos administrativos que são do trato de juízes corregedores e da Corregedoria Geral da Justiça.

Vamos falar do processo como instrumento para efetivar os direitos. O processo é um instrumento para se chegar a um fim, ou seja, se chegar à realização do justo, na área jurisdicional e na área administrativa, à concretização do que é certo, do que é seguro ou à indicação do que é autêntico.

Podemos identificar três ramos do gênero direito processual: processo legislativo; processo judiciário, que é subdividido em diversos ramos, como processo judiciário eleitoral, processo judiciário civil, processo judiciário penal, trabalhista, etc.; e processo administrativo, próprio da Administração pública.

É importante identificar os três ramos do direito processual uma vez que eles têm regras próprias, disciplina jurídica específica e finalidades diversas. O fim do processo legislativo é a lei, mas esse processo também tem seus sub-ramos, como o processo da lei ordinária, o processo da lei complementar, etc.

O processo judicial também tem uma finalidade específica, e seus sub-ramos têm regramentos próprios, um se socorrendo do outro, tal como o processo civil vai socorrer o processo trabalhista. No entanto, cada um tem sua normatividade própria.

Já o ramo do processo administrativo não se confunde com os outros dois, tendo em vista que seu fim é específico. Em regra, os procedimentos administrativos têm como fim o ato administrativo, isto é, o cuidado com a legalidade de um ato administrativo.

Por terem disciplinas jurídicas próprias e finalidades distintas, esses três ramos do direito não se comunicam. Quem vai pensar em aplicar uma norma de processo civil no processo legislativo? Alguém já viu um agravo de instrumento no trâmite de um projeto de lei? Por que pensamos em aplicar um agravo de instrumento num processo administrativo, o que se vê acontecer com freqüência na Corregedoria? Precisamos separar essas esferas porque a base delas é completamente distinta.

Pois bem, há o ramo do processo legislativo, do processo judicial, e o ramo do procedimento administrativo.

A título ilustrativo, veremos como tudo isso representa certa amplitude. O processo judicial como meio para atingir o direito civil. Pensamos no processo civil como meio para a concretização do direito penal e no processo penal como meio de concretizar o direito eleitoral, o processo eleitoral, como meio para concretização do direito do trabalho, pensamos no processo trabalhista. Nada disso se confunde com o procedimento administrativo cuja finalidade é distinta. Trata-se de um ramo específico que se enquadra na concretização do que é próprio do direito administrativo.

Procedimentos administrativos no poder Judiciário

No poder Judiciário também existem procedimentos administrativos, razão por que muitas confusões acontecem.  Embora a atividade típica do Judiciário seja a prestação jurisdicional, esse poder também exerce funções atípicas.

Entre as funções atípicas do poder Judiciário vamos encontrar alguns procedimentos que vêm da esfera extrajudicial, como os procedimentos ligados às áreas de registros públicos, notarial, de protesto, os quais muitas vezes geram procedimentos administrativos que exigem do poder Judiciário uma resposta, uma vez que ele fiscaliza a atividade delegada dos notários e registradores.

A atividade de fiscalização é atípica do poder Judiciário, e não típica, como a prestação jurisdicional por meio de um processo judicial. Por isso, como os magistrados estão acostumados com a jurisdição, porque estão investidos num poder que serve para julgar e concretizar o justo diante de um conflito concreto. Muitas vezes, eles próprios se esquecem de que, em face de um procedimento de dúvida registrária ou de um procedimento limitado à esfera do juiz corregedor, estão despidos da função típica que lhe cabe. Isso também migra para os advogados e todo o universo atrelado à Justiça.

O advogado está acostumado a peticionar perante o juiz com a mentalidade do processo judicial, mas, se for trabalhar na esfera extrajudicial, ele tem de se despir da roupagem do processo civil, uma vez que vai trabalhar na esfera administrativa com função atípica do Judiciário.

O segundo ponto importante para evitar confusão é saber que o procedimento administrativo segue princípios e disciplina específicos, ou seja, o juiz corregedor exerce função atípica e vai trabalhar aquele procedimento em face de princípios e disciplinas distintas.

Quanto ao critério prático, como saber se estamos diante de um processo judicial ou de um procedimento administrativo, uma vez que o juiz é o mesmo? Por exemplo, o doutor Mário é da segunda Vara Cível de Barueri e é, ao mesmo tempo, juiz corregedor de Barueri. Ele está acostumado a julgar os processos judiciais. Tenho a impressão de que 90% de seu tempo fica reservado para o julgamento de processos judiciais, mas ele também se dedica ao exame de procedimentos administrativos. Desse modo, como saber se o processo que está sobre a mesa do doutor Mário é jurisdicional ou administrativo?

Para isso, existem duas dicas práticas. A primeira é saber se houve distribuição entre diversos juízes de uma mesma vara. Nesse caso o processo é jurisdicional. É próprio do processo civil, por exemplo, a questão do juiz natural. Se existir mais de um juiz numa mesma vara, é necessário passar pelo distribuidor para que seja distribuído a um dos juízes.

A segunda dica prática pressupõe a assinatura do juiz abaixo da sentença. Geralmente, quando o processo é jurisdicional, ele assina seu nome e sua função, isto é, juiz de Direito. Quando o processo está na esfera da fiscalização, ele terá o cuidado de registrar abaixo da sentença a expressão juiz corregedor.

Se o processo é judicial, passa pelo distribuidor. Se o processo é administrativo, não há distribuição, é diretamente entregue nas mãos do juiz, que recebeu uma designação do corregedor-geral da Justiça para atuar como juiz corregedor.

Um terceiro ponto bastante relevante para que se possa entender o procedimento administrativo é saber que alguns desses procedimentos na esfera do juiz corregedor e, muitas vezes, na esfera da Corregedoria Geral da Justiça, são especiais. Outros procedimentos são comuns ou ordinários.

São especiais porque alguns desses procedimentos administrativos que tramitam no poder Judiciário têm disciplina jurídica própria. Por exemplo, o poder Judiciário faz licitação para comprar computadores, mesas, tintas para impressoras, etc. Nesse caso, estamos diante de um procedimento administrativo especial porque tem uma disciplina jurídica própria.

Existem outros procedimentos administrativos que não têm disciplina jurídica na lei, são chamados até de expedientes. Para fazer a contagem de tempo de um servidor público, por exemplo, existe um procedimento administrativo no Tribunal de Justiça, mas não existe uma regra exata que diga como deve tramitar o processo, etc.

O processo de dúvida registrária, por exemplo, tem algumas peculiaridades com uma disciplina especial, até especialíssima. Até determinado ponto, o processo de dúvida tramita com as regras da Lei de Registros Públicos, artigo 198; em seguida, na fase de recurso, apropria-se de uma forma de ser do CPC. Esse procedimento é administrativo por sua natureza, mas tem regras próprias na disciplina de seus passos, no trâmite do processo ou nas fases que devem acompanhá-lo. Portanto, é preciso que haja esses cuidados porque existem outros procedimentos que não têm disciplina específica.

Um quarto ponto importante é saber que alguns desses procedimentos administrativos são atribuição da Corregedoria Geral da Justiça, outros não. Por exemplo, a apelação na dúvida registrária será julgada por um órgão do Tribunal de Justiça, ou seja, o Conselho Superior da Magistratura. Um caso de divergência no que diz respeito ao procedimento de averbação ou registro em sentido estrito, no entanto, terá seu recurso julgado em segundo grau pela Corregedoria Geral da Justiça. Nessa matéria de registros, temos que ter atenção à competência de segundo grau, porque, em primeiro grau, essa matéria deve estar sempre na esfera do juiz corregedor.

Existem diversos outros procedimentos com disciplina específica. A dica prática para saber de quem é a competência desses procedimentos é o regimento interno do Tribunal de Justiça, que esclarece se a competência é do corregedor, do CSM ou do presidente do tribunal, por exemplo, nos casos de licitação, etc.

Procedimentos administrativos especiais

Alguns procedimentos administrativos especiais, que têm disciplina jurídica própria somente na esfera do registro de imóveis, são trabalhados como administrativos, mas têm um regramento.

Por exemplo, se a retificação de registro alcançar a esfera judicial, também terá um trato administrativo. Nesse ponto, confunde-se jurisdição voluntária e procedimento administrativo.

A jurisdição voluntária, a meu ver, é jurisdicional, e o processo administrativo não é jurisdição voluntária, mas tem de fato natureza administrativa. Se fosse de jurisdição voluntária, teria de ser feita distribuição, recurso para uma jurisdição voluntária, iria para uma das câmaras do tribunal. Se for procedimento administrativo, tudo se resolve nas esferas administrativas, ou seja, o recurso vai para a Corregedoria, e não para uma das câmaras do TJ.

Existe a chamada dúvida imprópria, que tem regramento específico na lei de emolumentos. A lei de emolumentos é estadual e expõe sobre a dúvida em matéria de emolumentos. Se o registrador ou notário tiver dúvida em relação a emolumentos, pode provocar o juiz corregedor-permanente, que vai decidir se há ou não cobrança de emolumentos em determinada matéria.

Uma outra dúvida imprópria está prevista na Lei de Protestos, que expõe o que acontece se o tabelião de protestos se recusa a protestar um título. Será que o tabelião de protesto pode provocar o corregedor-permanente a dar uma resposta nesse sentido? Pode.

O artigo 18 dessa lei diz que isso seria resolvido por meio da dúvida, mas não se trata de dúvida de registro. É uma dúvida que segue um procedimento também administrativo, mas um procedimento comum. Não há um regramento próprio das fases do procedimento, nem prazos especificados em lei. O recurso é julgado pelo corregedor-geral de Justiça, e não pelo Conselho Superior da Magistratura.

Além da dúvida, existe a reclamação em matéria de emolumentos. Se o usuário do serviço pagar um valor de emolumento para o cartório, mas entende que o cartório cobrou errado, poderá reclamar aquilo que pagou a mais para o juiz corregedor-permanente, que vai examinar se o cartório cobrou certo ou errado. Se o cartório cobrou errado, há toda uma conseqüência, que vai da devolução do dinheiro à multa, etc.

O procedimento da dúvida, em matéria de emolumentos, e a reclamação de cobrança de emolumentos têm tem procedimentos disciplinares específicos, com prazos, e em geral se resolvem rapidamente.

Procedimentos administrativos na esfera de atuação do juiz corregedor-permanente

Outro tipo de procedimento submetido a um regramento especial é o caso de infração administrativa, cujo procedimento é encontrado no estatuto dos funcionários públicos de São Paulo, que também é aplicado para notários e registradores.

Os exemplos de procedimentos mencionados, cujos trâmites têm disciplina específica, não se confundem com os que queremos situar.

Vamos situar mais de perto apenas os procedimentos administrativos do juiz corregedor-permanente da Corregedoria Geral da Justiça, no foco do registro de imóveis, que mais ocorrem no trabalho da Corregedoria e dos juízes corregedores.

Além dos procedimentos de dúvida registrária e de retificação de registro mencionados, podemos citar o dissenso sobre a prática de ato de averbação. Ora, se houver uma não-conformação do interessado, porque o oficial registrador recusou-se a praticar determinado ato, é óbvio que ele tem direito a uma requalificação a ser solicitada ao juiz corregedor-permanente.

Se o ato é de averbação, não há espaço para a dúvida? É certo que a dúvida é cabível somente nos casos de registro em sentido estrito, mas é certo também que o registrador, ao qualificar a registrabilidade ou não de um título, deve agir de acordo a lei. Toda qualificação segue o princípio da legalidade, e o exame do título pelo oficial está vinculado à lei. Por isso, se o registrador entender que não deve registrar, ele devolve o título com uma nota devolutiva devidamente motivada com as razões do não-registro.

Para pedir uma requalificação, ainda que se trate de matéria de averbação, é direito do interessado no registro provocar o juiz corregedor-permanente para que ele reexamine a desqualificação do título pelo registrador. Caso o ato seja de averbação, não haverá o processo de dúvida, o que não significa que não haverá uma requalificação mediante um pedido formulado ao juiz corregedor-permanente por meio de um procedimento administrativo comum. Ou seja, não se trata de um procedimento de dúvida cujas regras específicas constam do artigo 198 da LRP; em segundo grau, apropria-se das regras do CPC, mas a previsão genérica está plenamente confirmada.

Um outro caso muito comum refere-se aos cancelamentos de registro (art. 214, LRP). Nesse sentido, a lei também trabalha aquilo que recebeu o nome de bloqueio de registro.

Se o registrador praticou um determinado erro, é possível quebrá-lo na esfera administrativa. Essas são as hipóteses de registros contaminados com nulidade do próprio direito, ou seja, o próprio registro tem um vício que o torna nulo. Já o título causal só pode ser quebrado na esfera jurisdicional, ou seja, se aquele que vendeu não era dono ou passou uma procuração falsa, se alguém usou procuração falsa para vender um imóvel, a quebra do título só pode ser feita na esfera jurisdicional.

Também são possíveis procedimentos administrativos na esfera do juiz corregedor-permanente para a dispensa de registro especial, de acordo com o disposto no artigo 18 da lei 6.766/79.

Como fica a impugnação de registro de loteamento (art. 19, Lei de Parcelamento do Solo)?

Hoje em dia está mais ou menos sedimentada a tendência em qualificar as impugnações ao registro de loteamento na esfera de procedimentos administrativos pelo juiz corregedor e, em segundo grau, pela Corregedoria. Particularmente, entendo que a impugnação de registro de loteamento teria um caráter jurisdicional e não administrativo.

Regularização de loteamentos e regularização de condomínios estabelecem-se na esfera administrativa do juiz corregedor-permanente.

Esses procedimentos administrativos não são encontrados na esfera jurisdicional; não há distribuição entre os vários juízes da comarca, os procedimentos são direcionados ao juiz corregedor-permanente. No caso de recurso, não vai para nenhuma câmara do TJ, ou seja, não há recurso de apelação, mas recurso administrativo.

Peculiaridades dos procedimentos administrativos comuns

Os procedimentos administrativos comuns não têm função censório-disciplinar. Se alguém quiser fazer uma reclamação ou alguma representação contra a prática do registrador, ou se o juiz quiser aplicar alguma medida de caráter censório-disciplinar, vai agir com procedimento específico, que é a sindicância ou o procedimento administrativo disciplinar.

Os procedimentos administrativos não têm caráter sensório-disciplinar e, em princípio, não são regulados por lei específica, embora tenham base legal expressa ou implícita. Muitos desses procedimentos não têm as fases explicitadas na lei, mas a base, implícita ou explicitamente, vem da lei. Entenda-se por lei as normas da própria Corregedoria Geral da Justiça.

A finalidade dos procedimentos administrativos é a tutela da legalidade dos serviços e atos praticados pelos registradores e notários. A iniciativa desses procedimentos é, em geral, aberta, podendo partir de qualquer pessoa, como o próprio interessado, o registrador, e diversos órgãos, como o Ministério Público ou a prefeitura, na tentativa de regularizar o parcelamento de um solo.

Um outro tipo de procedimento pode ser a negativa de uma averbação. O interessado pode dar início ao processo para provocar o corregedor para que proceda a um reexame da qualificação. Em alguns casos, até mesmo o Ministério Público pode tomar a iniciativa de alguns procedimentos administrativos.

A movimentação é por impulso oficial e sem formas rígidas. Ou seja, o próprio juiz corregedor é quem vai dar o impulso do processo sem uma rigidez formal. O Ministério Público pode intervir na qualidade de curador de registro. Toda vez que houver um problema de registro, o corregedor deve intervir, embora haja algumas orientações diversas.

Notem que matéria de emolumentos não é matéria de registro, razão pela qual não é necessária a intervenção do Ministério Público, exceto se envolver o tema do cancelamento de registro ou da retificação de registro.

Decisão e recurso de procedimentos administrativos

A decisão é do juiz corregedor-permanente, aquele que é designado como tal para determinada unidade do serviço. O recurso é administrativo com fundamento no artigo 246 do Código Judiciário. Não se trata de apelação, embora muitos ingressem com apelação, e acabamos conhecendo esse recurso de apelação como administrativo, mas não é. O prazo é de quinze dias e o recurso é direcionado, nesses casos de procedimentos comuns, ao corregedor-geral da Justiça.

Mas, cuidado, porque não se pode transpor o Código de Processo Civil. Por exemplo, nesses procedimentos não cabe agravo de instrumento, salvo para recurso não recebido porque não existe preclusão na esfera administrativa.

Não cabe intervenção de terceiros, que é própria do processo civil. Não incidem custas nesses procedimentos administrativos. Também não há necessidade de advogado, e não há prazo em dobro para recorrer porque não se aplica a regra do CPC.

Temos que nos despir da mentalidade de processo civil, tirar a roupagem do CPC e vestir a do processo administrativo.

O processo é como a vida e para a vida. O processo é como a vida porque tem fases. Tal como a vida tem suas fases de infância, adolescência e velhice, o processo também tem suas fases: ele nasce para morrer e não para se eternizar. O processo é para a vida, e para ele o tempo também passa. Nos registros públicos existem vários processos, de registro de um título, de retificação administrativa, etc. Na esfera judicial, temos o processo de retificação judicial, de dúvida, os procedimentos administrativos do juiz, processos jurisdicionais, etc.

Os processos nascem para facilitar a vida das pessoas, para atender às necessidades humanas, por isso os prazos também são importantes. Os processos são importantes porque por trás deles há pessoas aguardando decisões, quer dos juízes, quer dos registradores.

*Vicente de Abreu Amadei é juiz de Direito auxiliar da Corregedoria Geral da Justiça do Estado de São Paulo.